IV SA/Gl 994/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010r. w sprawie IV SA/Gl 417/09 utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...]. Rozstrzygnięciem tym organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia dla J.S. odpłatności za pobyt jej matki K.B. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w S. w okresie od 2 lipca do nadal w łącznej wysokości 76.405,06 zł oraz nakazał wpłatę tej kwoty.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części. Podkreślono, że organ I instancji wydał decyzję bez zapewnienia J.S. czynnego udziału w postępowaniu oraz nie zbadał sytuacji dochodowej, materialnej i osobistej J.B., syna K.B., obejmującej okres od 2004r.

Po przekazaniu akt sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił J. S. odpłatność za pobyt jej matki w DPS w S. za okres od 2 lipca 2004r. do 30 listopada 2010r. w wysokości 50.601 zł oraz nakazał wpłatę tej kwoty.

W wyniku odwołania powyższe rozstrzygniecie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. [...]. Przyczyną uchylenia decyzji było niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010r. oraz brak aktualnego wywiadu środowiskowego, co pozwoliłoby ustalić aktualną sytuację zdrowotną, rodzinną i majątkową rodziny strony.

Następnie Prezydent Miasta S. ponownie decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił odpłatność dla J.S. za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej w okresie od lipca 2004r. do 8 kwietnia 2011r. w wysokości 53.560,20 zł oraz zobowiązał stronę do jej wpłaty.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji. W ramach ponownego postępowania zobowiązano Prezydenta do wykazania, że decyzja dotycząca umieszczenia K. B. została jej skutecznie doręczona. Stwierdzono również, że nie wykonano zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 1 kwietnia 2010r. W tym zakresie należało zbadać sytuację dochodową i osobistą J.B. obejmującą okres od 2004r. Jednocześnie nie wyjaśniono, dlaczego E.S., wnuczka K.B., partycypowała w kosztach pobytu dopiero od lutego 2011r. w wysokości 100 zł miesięcznie. Ponadto nie zbadano sytuacji P. S. i M.Ł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił odpłatność dla J.S. za pobyt jej matki w powołanym okresie w wysokości 53.565,20 zł oraz nakazał wpłatę tej kwoty.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego oświadczenie Dyrektora DPS prowadzonego przez Zgromadzenie Sióstr [...] w S. z dnia [...]r. nie wskazuje, kto doręczył K.B. decyzje dotyczące umieszczenia i odpłatności za jej pobyt w Domu. Zobowiązano więc organ I instancji do uzyskania odpowiedniego oświadczenia od pracownika, który faktycznie doręczył decyzje matce strony. Równocześnie zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia wpływu kwestii spadkowych na krąg zobowiązanych do zwrotu, gdyż K.B. zmarła w dniu [...]r. Zdaniem organu od tej daty należy stosować przepisy art. 98 ustawy o pomocy społecznej, a nie art. 61 ust. 1 tej ustawy, bowiem z chwilą śmierci następuje otwarcie spadku i zmienia się sytuacja prawna. Obowiązek zwroty wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej obciąża od tej chwili spadkobierców, których odpowiedzialność jest uzależniona od formy przyjęcia spadku bądź odrzucenia spadku.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 104 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) ustalił odpłatność dla J.S. za pobyt jej matki K.B. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] za okres od 2 lipca 2004r. do 8 kwietnia 2011r. w wysokości: za okres od lipca 2004r. do grudnia 2007r. 23.900 zł; za 2008r. 7.452 zł; za 2009r. 11.868 zł,; za 2010r. 8.052 zł; za okres od stycznia 2011r. do marca 2011r. 2.106 zł; za 8 dni kwietnia 2011r. 187,20 zł. Nadto nakazał wpłatę zaległej kwoty w wysokości 53.562,20 zł z tytułu opłat za pobyt matki w DPS za okres od 2 lipca 2004r. do 31 grudnia 2008r. do kasy Ośrodka lub przelewem na konto MOPS w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ opisał obszernie dotychczasowy przebieg postępowania. Zaznaczył między innymi, że na podstawie decyzji z dnia [...]r. [...] skierowano K.B.– matkę strony, do DPS i ustalono dla niej odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70 % jej dochodu. K. B. na mocy odrębnej decyzji z dnia [...]r. przebywa w DPS w S. przy ul. [...] do dnia [...]r., czyli dnia zgonu. Kwota przez nią uiszczana nie pokryła pełnej odpłatności za pobyt, więc organ podjął działania w celu podpisania umowy z J.S., która nie zaakceptowała otrzymanego w dniu 16 stycznia 2006r. projektu umowy partycypowania w kosztach utrzymania matki w DPS i odmówiła podpisania umowy. Gmina S. począwszy od 2 lipca 2004r. do dnia śmierci K.B. ponosiła więc zastępczo opłatę stanowiącą różnicę między średnim kosztem utrzymania matki strony w DPS, a opłatą przez nią wnoszoną.

W związku z powyższym Gmina dochodziła swoich roszczeń wobec strony przed Sądem Rejonowym w S., który wyrokiem z dnia [...]r. sygn. [...] roszczenie to uwzględnił, jednakże w wyniku apelacji Sąd Okręgowy w K. wyrok ten uchylił i odrzucił pozew wskazując tryb administracyjny jako zasadniczy w sprawie realizacji przedmiotowych roszczeń. W konsekwencji organ przeprowadził wywiad alimentacyjny oraz ustalił, że strona posiada środki finansowe pozwalające na ponoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS w wysokościach wskazanych w osnowie decyzji, gdyż dochód jej rodziny w poszczególnych latach znacznie przekraczał 250% obowiązującego w tych okresach kryterium dochodowego.

W dalszej kolejności zaznaczono, że zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia [...]r. uzupełniono dokumentację o oświadczenie pracownika DPS w S., potwierdzające doręczenie K. B. decyzji o umieszczeniu jej w DPS. Odnosząc się do zaleceń stosowania w omawianej sprawie art. 96 zauważono, że organ I instancji nie może zastosować tej normy, bowiem dotyczy ona sytuacji, w której koszty udzielonej pomocy mającej charakter usług odpłatnych zostały określone za życia świadczeniobiorcy w ostatecznej decyzji administracyjnej i nie zostały zapłacone do wysokości obciążającej świadczeniobiorcę lub członków jego rodziny do czasu jego śmierci. Możliwe jest zatem domaganie się od spadkobiercy z masy spadkowej należności za pobyt do wysokości obciążającej świadczeniobiorcę w sytuacji, gdyby te koszty nie zostały zapłacone. W niniejszej sprawie K.B. należności z tytułu opłaty za pobyt uiszczała regularnie i z tego tytułu nie powstały żadne zaległe koszty obciążające świadczeniobiorcę, których organ I instancji mógłby się domagać od spadkobierców.

Po zebraniu całego materiału dowodowego poinformowano pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Zdaniem organu I instancji zbadano sytuację dochodową, materialną i osobistą pozostałych zstępnych K.B., z którymi udało się nawiązać kontakt. Jej syn J. B. od 2004r. do sierpnia 2008r. był zwolniony z opłat ze względu na sytuację materialną oraz zdrowotną. Natomiast na podstawie podpisanej umowy od września 2008r. partycypował w kosztach utrzymania w wysokości 100 zł miesięcznie. E.S., wnuczka K.B., pokrywała koszty pobytu babci od lutego 2011r. w kwocie 100 zł miesięcznie.

Organ nie ustalił sytuacji P. S. i M. Ł., ze względu na brak kontaktu z nimi. P.S. został wezwany do stawienia się w celu przeprowadzenia wywiady środowiskowego, a miejsca pobytu M. Ł. nie udało się ustalić. Jednak nie ma to wpływu na wysokość odpłatności żądanej od J. S., gdyż zobowiązana jest jedynie do częściowego zwrotu poniesionych przez Gminę wydatków.

Następnie organ dokonał szczególnego wyliczenia dochodu trzyosobowej rodziny skarżącej zaznaczając, że posiadała ona środki finansowe wystarczające na ponoszenie odpłatności za pobyt jej matki w DPS. Ponadto w sytuacji skarżącej nie zachodzą przesłanki z art. 64 ustawy o pomocy społecznej, które stanowiłyby podstawę do całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności, jak również inne szczególnie uzasadnione okoliczności umożliwiające zwolnienie.

W odwołaniu pełnomocnik J. S., zaskarżył powyższą decyzję w całości i zarzucił jej nieważność, jako wydanej bez podstawy prawnej, bowiem K.B. nie została umieszczona w DPS na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej; naruszenie art. 79 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z oświadczenia pracownika MOPS na okoliczność doręczenia decyzji o umieszczeniu K.B. w DPS, czym uniemożliwiono udział w przeprowadzeniu dowodu; naruszenie art. 96 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie i pominięcie ustalenia kręgu podmiotów obowiązanych do zwrotu wydatków za pobyt K. B. w DPS; naruszenie art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 bądź 96 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie w związku z pominięciem udziału w postępowaniu innych zstępnych niż odwołująca; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wezwania pozostałych zstępnych w charakterze stron, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz brak wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i finansowej tych zstępnych.

W uzasadnieniu odwołania rozwinięto zarzuty. W tym zakresie stwierdzono między innymi, że obowiązkiem organu było ustalenie sytuacji zstępnych K.B. Nadto organ nie wskazał dowodów, w oparciu o które dokonał wymienionych w decyzji ustaleń w zakresie ponoszenia kosztów przez J.B., E.S. oraz M.Ł. Nie skonfrontowano sytuacji osobistej i materialnej odwołującej i pozostałych zstępnych. Jednocześnie nie wyjaśniono, na podstawie jakich dowodów ustalono, że J..S. może partycypować w określonym procencie w kosztach pobytu jej matki w DPS, w szczególności nie odniesiono się do analizy budżetu wykazującej bilansowanie się dochodów i wydatków. Nadto organ nie zaktualizował wywiadu środowiskowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ przytoczył podstawowe przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące ustalenia wysokości, zasad i trybu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodził się z przedstawionym w decyzji stanowiskiem dotyczącym zastosowania art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże zdaniem Kolegium, organ I instancji nie ustalił sytuacji dochodowej, materialnej oraz osobistej pozostałych zstępnych K. B. Jednocześnie obowiązkiem organu jest podjąć wszelkie dostępne środki celem ustalenia miejsca zamieszkania P. S. i M. Ł. poprzez wystąpienie do centralnej bazy danych adresowych oraz przesłuchanie członków rodziny. Nie jest bowiem możliwe prawidłowe ustalenie dla J. S. wysokości odpłatności bez wcześniejszego określenia sytuacji pozostałych zstępnych. Podkreślono, że rozstrzygnięcie w sprawie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7, art.1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., obligujących organy administracji do pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik J.S. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu pomimo faktu, że K. B. nie została umieszczona w DPS na podstawie przepisów tej ustawy, gdyż decyzja administracyjna o jej umieszczeniu nie została jej skutecznie doręczona.

W ocenie pełnomocnika na podstawie zgromadzonych dowodów nie można uznać, że K.B. została umieszczona w DPS. Zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji nie zostały przez nią podpisane. Nie spełniają również warunków doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 42 i 43 K.p.a. Brak jest adnotacji, aby osoby je przyjmujące podjęły się oddania przesyłek adresatowi. Należy więc stwierdzić, że K.B. nie została nigdy skierowana i umieszczona w DPS w S. w oparciu o art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Z tej przyczyny brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu ustalenia odpłatności za jej pobyt w DPS.

Zdaniem pełnomocnika oświadczenie uzyskane od pracownika organu nie jest dowodem, gdyż stronie uniemożliwiono udział w jego przeprowadzeniu. Takie oświadczenie, czyli zeznanie świadka powinno odbyć się z uwzględnieniem reguł art. 82 i art. 83 K.p.a. Ponadto sposób potwierdzenia odbioru korespondencji określa art. 46 K.p.a. i brak jest podstaw do odstąpienia od zasad doręczeń określonych w art. 39 K.p.a. i następnych. Tym samym nawet poprawnie przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka nie może potwierdzić faktu doręczenia decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego nastąpiło jedynie faktyczne umieszczenie K.B. w D.P.S. w S. Ustalanie odpłatności za jej pobyt stanowi naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ma istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, które powinno uchylać decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że fakt przebywania K. B. w DPS potwierdza oświadczenie złożone przez K.H. – Dyrektora DPS przy ul [...], zgodnie z którym podopieczna została przyjęta na pobyt stały dnia [...]r. na podstawie decyzji z tej daty nr [...]. Decyzję o umieszczeniu w DPS oraz decyzję o odpłatności K. B. otrzymała do rąk własnych, jednak nie potwierdziła odbioru korespondencji. Jednocześnie odpłatność za pobyt była przez nią regulowana w wysokości 70 % od lipca 2004r. Ponadto zgodnie z oświadczeniem M.H., która do dnia [...]r. była pracownikiem DPS w Ś. przy ul. [...] wszelkie "decyzje, dokumenty i pocztę" oddawała do rąk K.B., która przekazywała je córce J. S.. Wobec powyższego organ I instancji mógł wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w sprawie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w związku z pobytem osoby w domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej przez J.S. skargi, stało się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę.

Rozpoznając skargę wniesioną przez J.S. z uwzględnieniem swoich kompetencji przedstawionych powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnić ją, jednakże wyłącznie z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.

Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu na dzień jej wydawania stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Podzielając pogląd prezentowany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12 publ. CBOS). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, gdyż wyjaśniony został zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie ulega wątpliwości, że sytuacja finansowa wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest pozbawiona wpływu się na zakres odpowiedzialności skarżącej. Zgodzić się zatem można ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Kolegium, ze prawidłowe ustalenie wysokości odpłatności dla skarżącej wymagało uprzedniego ustalenia sytuacji dochodowej i osobistej pozostałych zstępnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne dla ustalenia wysokości odpłatności dane istniały jednak w aktach dołączonych do akt sprawy. Na karcie 72 i nast. akt administracyjnych nazwanych "Alimentacja dot. B.K.S. P. wnuk, syn J.S." zamieszczono informację pochodzącą od Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o wysokości osiągniętych dochodów za lata 2006 - 2010. Z informacji tej wynika, że A.S., żona P. S., nie figuruje w bazie podatników. Z akta nazwanych "Alimentacja dot. B. K. Ł.M. wnuczka córka J. B.", na karcie 60 tych akt zawarte zostały dane o dochodach z Urzędu Skarbowego dotyczące małżeństwa M. i Z. Ł. Z informacji przedstawionych przez Kierownika Zespołu ds. Pomocy osobom Starszym na karcie 62 akt administracyjnych wynika, że M.Ł. była w roku 2011 w separacji z mężem, od grudnia 2010 jest bezrobotna. Mając na względzie przedstawioną dokumentację nie sposób podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności wyjaśnienia wskazanych w niej faktów w powtórnym postępowaniu przed organem I instancji. Zwrócić tu przyjdzie uwagę na charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego, który w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Od organu odwoławczego oczekuje się zatem przede wszystkim merytorycznego załatwienia sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych jest natomiast ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a.

W warunkach kontrolowanej sprawy kryteria wymagane do zastosowanie przez organ rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, gdy wydawane jest ono po raz czwarty i to zasadniczo z tożsamych przyczyn, powinny być oceniane w sposób bardziej restrykcyjny. Przede wszystkim Kolegium zobowiązane było rozważyć możliwość zakończenia sprawy bez zbędnego, a także nadmiernego przedłużania czasu trwania sprawy i przekazywania sprawy do organu I instancji po raz kolejny.

Organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Środkiem takim jest przyznane organowi odwoławczemu przeprowadzenie ewentualnego postępowania celu uzupełnienia dowodów i materiałów względnie zlecenie tego organowi, który wydał decyzje. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompetencja przyznana organowi odwoławczemu mocą wskazanego przepisu stanowi wystarczający instrument służący do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.

Reasumując stwierdza się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami. Powołując się na podstawowe zasady rządzące procedurą administracyjną trzeba przywołać zasadę praworządności nakazującą organom publicznym działanie na podstawie przepisów prawa oraz załatwianie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przypomnieć trzeba nadto, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a działać powinny w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Trzeba zauważyć, iż w postępowaniu odwoławczym naruszono wszystkie wskazane zasady proceduralne.

Brak orzeczenia co do istoty sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi do przedłużania procedur administracyjnych z krzywdą dla słusznego interesu obywateli i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego na tyle istotne, aby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z zaleceniem rozpatrzenia merytorycznie sprawy na poziomie organu II instancji. Powtórzyć należy, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ostatecznością, kiedy to, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującym od 10 kwietnia 2011r. " konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", co w tym przypadku nie zostało dostatecznie wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Konieczność taka nie wynikała też z materiału sprawy przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do kontroli.

Uchylenie decyzji o charakterze kasatoryjnym pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do merytorycznego stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w uchylonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że ustalenie wysokości odpłatności skarżącej nastąpiło z naruszeniem art. 62 ust. 2 pkt 2 lit.b ustawy o pomocy społecznej w jej brzmieniu z dnia wydawania decyzji organu I instancji. W treści uzasadnienia decyzji organu I instancji cytuje się właściwe brzmienie tego przepisu wprowadzonego z mocą obowiązującą od dnia 3 maja 2011r. ustawą z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 81, poz. 440). W ustawie nowelizującej brak jest przepisu intertemporalnego pozwalającego na stosowanie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji do stosunków administracyjnych poprzedzających wprowadzenie nowelizacji, co oznacza, że nowe zasady ustalania odpłatności za pobyt osoby w domach pomocy społecznej powinny mieć zastosowania w kontrolowanej sprawie. Zmiana ta polegała na podwyższeniu kwoty zwolnienia dochodu uzyskiwanego od podmiotów zobowiązanych, przeznaczonego na pokrycie kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, do 300% kryterium dochodowego (dla osoby w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej) Organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, powołał się na właściwe przepisy, jednakże nie uwzględnił ich przy dokonywanych obliczeniach, co ma istotny wpływ na wysokość opłat, jakimi obciążono skarżącą. Opłaty powinny zostać zatem na nowo obliczone z uwzględnieniem kwoty "wolnej" od obciążenia na rzecz gminy tytułem poniesionych zastępczo wydatków za krewną skarżącej. Korekta ta nie wymaga ustaleń, co do faktów, lecz jedynie ponownego wyliczenia odpłatności z uwzględnieniem nowych zasad. Zdecydowanie nie wymaga zatem przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odpowiadając na zarzut niedoręczenia decyzji o umieszczeniu K.B.zawarty w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że jest on nieuzasadniony prawnie, a także, co najmniej niegodny aprobaty w stanie faktycznym sprawy.

Po pierwsze zwraca się uwagę, że art. 40 § 1 i 2 k.p.a. nie wyklucza doręczenia dokonanego w sposób wynikający z przepisów szczególnych, w tym zwłaszcza z obowiązującego w chwili doręczania wymienionej decyzji art. 26 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.). Z art. 26 ust. 2 pkt 6 tej ustawy wynika, że przesyłka, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem kierownikowi jednostki lub osobie fizycznej przez niego upoważnionej, jeżeli adresatem przesyłki jest osoba fizyczna przebywająca w jednostce, w której ze względu na charakter tej jednostki lub powszechnie uznawany zwyczaj doręczenie przesyłki adresatowi jest znacznie utrudnione lub niemożliwe. Natomiast z treści art. 26 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że przepisy jego ust. 2 (a wiec również ustęp 2 pkt 6 ) nie naruszają innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń - nie naruszają też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile pomiędzy zasadami wynikającymi z k.p.a., a zasadami wynikającymi z Prawa pocztowego zachodziłaby nieusuwalna sprzeczność (Prawo pocztowe "naruszałoby" zasady k.p.a., w ten sposób, że daną kwestię rozstrzygałoby inaczej), to w takim przypadku k.p.a. uznać należałoby za wyłączną regulację dotycząca doręczeń - regulację wykluczającą zastosowanie zasad z Prawa pocztowego. W sprawie niniejszej pomiędzy wymienionymi ustawami nie zachodzi jednak żadna sprzeczność. Prawo pocztowe stanowi regulację komplementarną wobec k.p.a. – pozwala zatem na skuteczne doręczenie przesyłki nie do rek adresata lecz kierownika lub osoby upoważnionej w DPS (por. odpowiedni wyrok NSA z dnia 25 maja 2005r. sygn. II FSK 129/09 publ. CBOS).

Jako niewątpliwe przyjąć trzeba, że K.B. przebywała od dnia [...]r. w Domu pomocy Społecznej. Dom taki jest jednostką, w której znacznie utrudnione, a czasem wręcz niemożliwe ze względu na bezpieczeństwo pacjentów może być doręczenie przesyłki do rąk własnych adresata. Doręczyciel uprawniony był więc do pozostawienia ze skutkiem doręczenia przesyłki zawierającej decyzję administracyjną kierownikowi placówki opiekuńczej. Pokwitowanie przez te osobę dowodu doręczenia pozostaje poza sporem.

Co ważne, sama skarżąca - jak wynika z treści sprzeciwu od nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym k. 114 i nast. tom I akt administracyjnych potwierdzała wejście decyzji tej do obrotu prawnego. Świadczy o tym oświadczenie -"pozwana, jako córka K.B. potwierdza, że na mocy decyzji Zastępcy Dyrektora MOPS w S. z dnia [...]r. K. B. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w S.".

Zważyć także przyjdzie, że w dniu [...]r. odebrała ona projekt umowy dotyczącej ustalenia wysokości ponoszonej odpłatności za pobyt swojej matki w DPS, uczestniczyła, jako pozwana w sprawie sygn. [...] przed Sądem Rejonowym w S. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Rejonowy w S. oddalił wniosek dowodowy Gminy S. przeciwko J.S. o zapłatę w postaci decyzji z dnia [...]r. o skierowaniu K. B. do DPS i ustaleniu miesięcznej odpłatności za pobyt i decyzji z dnia [...]r. o umieszczeniu K. B. w DPS w S., jako że dotyczyły okoliczności przyznanych przez J. S. (k.122 i nast. t. I akt administracyjnych).

Przedstawione fakty korelują w pełni z oświadczeniem złożonym przez pracownika DPS, w którym przebywała K.B. o spełnieniu obowiązku przekazania przesyłki adresatce (k. 178 i nast. akt administracyjnych). Wykonanie tej czynności nie jest obwarowane wymogami, o których mowa w art. 46 k.p.a i pisemne oświadczenie osoby przekazującej przesyłkę, w dodatku potwierdzone wskazanymi wyżej oświadczeniami skarżącej, stanowi wystarczający dowód na wejście do obrotu prawnego decyzji o umieszczeniu K.B. w DPS.

Mając na względzie powyżej przedstawione stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.