II OSK 988/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej R. K. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2006 r. [...] (dalej decyzja z [...] 2006 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź organ) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) z [...] 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2002 r.), wydanej na wniosek B. B., R. K. i M. K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...]" na działkach nr [...] obr. [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że kwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja jest obarczona wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem narusza prawo w sposób rażący. Decyzja z [...] 2002 r. nie zawiera wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisów szczególnych ani wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Brak jest uzgodnienia planowanej inwestycji pod kątem wymogów prawa wodnego z właściwymi w tym zakresie organami. Marszałek Województwa [...] (dalej Marszałek) wyraził swe stanowisko w tym względzie dopiero w piśmie z 26 stycznia 2005 r. Przy wydawaniu decyzji z [...] 2002 r. doszło do rażącego naruszenia art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej uzp). Błędne określono nazwę planowanej inwestycji i zbyt wąsko zakreślono krąg stron przedmiotowego postępowania.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] 2006 r. złożyli B. B., R. i M. K., którzy zarzucili, że niesłusznie przyznano status strony wnioskodawcom tj. R. i M. F., M. G.-Z. i K. Z., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2002 r. Kolegium nie wykazało, że wskazane naruszenia prawa można uznać za rażące. Zarzuty błędnego sformułowania nazwy inwestycji i błędnego przyjęcia, że sprawa nie dotyczy rowu melioracyjnego, a naturalnego cieku wodnego, są chybione. Decyzja z [...] 2002 r. została zrealizowana i funkcjonuje bez przeszkód.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] 2011 r. [...] (decyzja z [...] 2011 r.), po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] 2006 r., na mocy art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 upzp, a także art. 153 ppsa, utrzymało w mocy decyzję z [...] 2006 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] 2006 r., działając na wniosek R. i M. F., M. G.-Z. i K. Z. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta z [...] 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...], a ul. [...] w [...]".

Przedstawiło również przebieg postępowania od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wydania decyzji z [...] 2011 r. Wskazało, że: rozpatrzyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydając w efekcie decyzję z [...] 2006, którą utrzymało w mocy decyzję z [...] 2006 r., która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 17 października 2007 r., II SA/Kr 911/06 (dalej wyrok II SA/Kr 911/06) uchylił decyzję z [...] 2006 r.

Kolegium, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę po wyroku II SA/Kr 911/06, wydało, decyzję z [...] 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.), którą umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2002 r. uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje w tym postępowaniu status strony. Od decyzji z [...] 2008 r. R. i M. F. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został przez Kolegium uznany za niedopuszczalny. Organ wskazał, że decyzja z [...] 2008 r. była w istocie decyzją wydaną w drugiej instancji, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem II SA/Kr 911/06 uchylił jedynie decyzję z [...] 2006 r., pozostawiając w mocy decyzję z [...] 2006 r. Od decyzji z [...] 2008 r. służyć winna od razu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę taką złożono. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 5 października 2009 r., II SA/Kr 994/09 (dalej wyrok II SA/Kr 994/09), stwierdził nieważność decyzji z [...] 2008 r. i wskazał, że decyzja ta rażąco narusza prawo, doprowadza bowiem do stanu, w którym w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje tego samego organu, rozstrzygające kwestię nieważności decyzji z [...] 2002 r. w różny sposób. W dalszym ciągu nie wyjaśniono należycie kwestii, czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności przysługuje w niniejszej sprawie status strony, czy też nie. Konieczne jest dokładne przeanalizowanie przez organ orzekający ponownie w niniejszej sprawie kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jego zakresu i charakteru.

W efekcie kolejnego rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych od decyzji z [...] 2006 r., zapadła decyzja z [...] 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.), którą uchylono decyzję z [...] 2006 r. i umorzono postępowanie w sprawie. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcy nie są właścicielami żadnej z działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji jako inwestycji liniowej ogranicza się do działek stanowiących jej teren. Inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie. W takiej sytuacji uznano za bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2002 r. Zasygnalizowano podjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 grudnia 2010 r., II SA/Kr 790/10 (dalej wyrok II SA/Kr 790/10), uchylił decyzję z [...] 2010 r. stwierdzając, że ustalenia w kwestii posiadania przez wnioskodawców statusu strony zaprezentowane przez Kolegium są w dalszym ciągu lakoniczne i ogólnikowe i nie poddają się weryfikacji Sądu. W efekcie stwierdzono, że Kolegium nie wypełniło wskazań i zaleceń wyrażonych w wyroku II SA/Kr 994/09, naruszając art. 153 ppsa.

Mając na uwadze tak ustalony stan sprawy, Kolegium zobowiązane zostało do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] 2006 r.

Kolegium podkreśliło, że przy rozpatrywaniu wniosku miało na uwadze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zapadłych w niniejszej sprawie trzech wyrokach (II SA/Kr 911/06, II SA/Kr 994/09, II SA/Kr 790/10), w szczególności dotyczące konieczności rzetelnego i dokładnego przeanalizowania kwestii, czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2002 r. przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony, czy też nie.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję z [...] 2011 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, co następuje:

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 kpa). Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub osoby trzeciej działającej na prawach strony. Wszczęcie tego nadzwyczajnego postępowania na żądanie strony wymaga uprzedniego ustalenia, czy podmiot zgłaszający w tym względzie swoje żądanie ma status strony w tym postępowaniu. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 kpa, tj. interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie (wyrok WSA w Warszawie z 4.6.2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 25.4.2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002/12/ 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.3.2006 r. II OSK 679/05, LEX nr 198347, z glosą aprobującą M. Laskowskiej, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). Interes prawny nie może być przy tym utożsamiany z interesem faktycznym w danej sprawie administracyjnej. Z tego względu, nawet jeśli można przypisać danemu podmiotowi interes faktyczny w uczestnictwie w określonej sprawie administracyjnej, to podmiot ten może być stroną postępowania administracyjnego tylko wówczas, jeśli posiada w tejże sprawie również interes prawny. Koniecznym zatem dla oceny legitymacji procesowej wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2002 r. w niniejszym postępowaniu pozostaje w pierwszym rzędzie ustalenie, czy posiadają oni interes prawny w przedmiotowej sprawie.

Na ten istotny aspekt sprawy zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku II SA/Kr 911/06, o znaczeniu wiążącym Kolegium. Sąd uznał za zasadniczą wadę, skutkującą uchyleniem decyzji Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności, brak wyjaśnienia w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń kwestii legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wymagało to jednoznacznego określenia położenia nieruchomości stanowiących ich własność przez pryzmat ustalenia ewentualnego oddziaływania na nie przedmiotowej inwestycji i ustalenie rodzaju tego oddziaływania. Na kwestię tę zwróciły uwagę również kolejne orzekające w niniejszej sprawie składy Sądu, w wyrokach z 5 października 2009 r. i 13 grudnia 2010 r. Biorąc pod uwagę opisane wyżej wskazania Sądu, Kolegium uczyniło na wstępie przedmiotem swych rozważań kwestię posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2002 r. Analizę tego zagadnienia przeprowadzono przy uwzględnieniu zasygnalizowanego już wyżej faktu, że katalog stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji ostatecznej nie musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, której stwierdzenie nieważności jest przedmiotem wniosku. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje, że decyzja z [...] 2002 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, obejmuje swym zakresem działki nr [...] obr. [...]. Nie ulega wątpliwości, że R. i M. F. nie są właścicielami żadnej z wymienionych wyżej działek. Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów potwierdzają jednak, że przysługuje im prawo własności działki nr 91. Badanie map sytuacyjno-wysokościowych załączonych do akt sprawy pozwala stwierdzić, że ostatnio wskazana nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z żadną z działek objętych terenem inwestycji. Sąsiaduje ona natomiast z działką nr [...], na której został zlokalizowany wylot zarurowanego odcinka owego rowu melioracyjnego, która to działka została uznana za teren inwestycji decyzją zmieniającą decyzję z [...] 2002 r., zapadłą [...] 2002 r. W chwili obecnej decyzja zmieniająca została wyeliminowana z obrotu prawnego, tut. Kolegium stwierdziło bowiem jej nieważność decyzją z [...] 2011 r., znak [...]. Jakkolwiek słusznie zauważyło Kolegium rozpatrując poprzednio niniejszą sprawę, że bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości stanowiącej własność państwa F. z terenem inwestycji nie przesądza automatycznie o przydaniu im przymiotu strony, nie sposób jednak pominąć możliwości oddziaływania tego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Faktem bowiem jest, że zarurowanie rowu wchodzące w zakres spornej inwestycji może wywrzeć wpływ na stosunki wodne istniejące zarówno na działkach graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak też na położonych nieco dalej okolicznych gruntach. Możliwość zaś stwarzania uciążliwości inwestycji dla otoczenia, do których niewątpliwie zaliczyć należy podnoszoną przez Państwa F. okoliczność zalewania ich działki nr [...] wodami opadowymi, przesądza o interesie prawnym R. i M. F. w niniejszej sprawie. O ile przebieg inwestycji w istocie zamyka się w terenie, na którym została ona zaprojektowana, to jej potencjalne oddziaływanie może mieć wpływ na sposób realizacji prawa własności nieruchomości z nią sąsiadujących, a nawet zlokalizowanych dalej w obszarze jego oddziaływania z punktu widzenia ochrony prawa własności, w związku z problemem immisji. Z tego powodu Kolegium w obecnym składzie uznało za chybiony pogląd wyrażony w decyzji z [...] 2010 r., jakoby projektowana inwestycja nie ograniczała ani nie czyniła niemożliwym zagospodarowania terenu sąsiedniego, w tym działki nr [...]. Jak wynika z ugruntowanego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym fakt, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest inwestycją liniową nie przesądza, że stronami postępowania w takiej sprawie są tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek stanowiących teren inwestycji. Właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich również mogą zostać uznani za stronę postępowania, jeśli spełniają przesłanki uzyskania takiego statusu, określone w art. 28 kpa. W szczególności przeciwny wniosek nie wynika z art. 46 ust. 1a uzp (uchwała 7 sędziów NSA z 28.5.2001 r., OPS 1/01). Kolegium podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 4.9.2009 r., II OSK 1350/08, że "Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych (braku interesu prawnego) winna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka załatwia sprawę, jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 kpa". Istotnym jest, by w sytuacji wywołującej wątpliwości nie odbierać osobom żądającym stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności ich zastrzeżeń w stosunku do tego aktu, którym w niniejszej sprawie jest decyzja z [...] 2002 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania i dodatkowo stanowiska sądów administracyjnych co do interesu prawnego wnioskujących o stwierdzenie wzizt w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, Kolegium stwierdziło, że R. i M. F. mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, a w związku z tym przysługuje im w nim status strony, a co za tym idzie, legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2002 r.

Co do niezgodności z prawem decyzji z [...] 2002 r. Kolegium zważyło m.in. co, następuje:

Z art. 156 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która jest dotknięta wadą wymienioną w punkcie 2 tegoż artykułu tzn., gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Specyfika nadzwyczajnego trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, przy czym wady te muszą mieć charakter wad wyjątkowo ciężkich, uniemożliwiających sanowanie nieprawidłowej decyzji. Analiza dorobku orzecznictwa sądowo-administracyjnego i doktryny prawa administracyjnego podejmujących próby dookreślania - w konkretnie rozstrzyganych sprawach - pojęcia rażącego naruszenia prawa, pozwala stwierdzić, że musi to być kwalifikowane naruszenie prawa. Prowadzi to do konkluzji, że ewentualnie stwierdzone naruszenie cechować musi się oczywiście błędnym zastosowaniem konkretnie wskazanych przepisów, oczywistą sprzecznością między rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, oczywistą sprzecznością z przepisem prawa, które jest nie do pogodzenia z założeniami działania praworządnego organu państwa. W końcu dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należy wykazać, że z prostego zestawienia treści decyzji i treści przepisu wynika twierdzenie o istnieniu jawnej sprzeczności. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdza, że słusznie orzekający decyzją z [...] 2006 r. skład Kolegium uznał, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza prawo w sposób rażący. Pierwszym przepisem, któremu uchybiono w sposób rażący jest art. 42 uzp, z którego wynika, że:

"Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7) okres ważności decyzji.

2. W stosunku do inwestycji liniowych decyzja, o której mowa w ust. l, określa nadto:

1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji."

Przytoczony przepis zawiera wyliczenie obligatoryjnych składników decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika konieczność wskazania w decyzji wzizt ogólnych podstawowych kierunków projektowanej inwestycji. Tymczasem w kwestionowanej decyzji z [...] 2002 r. szeregu ze wskazanych wyżej elementów zabrakło. W szczególności brak jest jakiejkolwiek wzmianki o warunkach wynikających dla planowanej inwestycji z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisów szczególnych i wymagań dotyczących ochrony praw osób trzecich. Jak wskazywano w orzecznictwie, pominięcie tych kwestii w decyzji wzizt i pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok SN z 3.9.1997 r., III RN 35/97, OSNP 1998/4/107). Z poglądem tym zgadza się obecnie orzekający skład Kolegium. Pominięcie wymienionych elementów w decyzji wzizt stanowi rażące naruszenie prawa. Art. 42 upz został zastosowany oczywiście błędnie, wynika bowiem z niego wprost, że wszystkie wymienione w nim elementy winny znaleźć się w decyzji, w związku z czym pominięcie któregokolwiek z nich jest niedopuszczalne. Decyzja zawierająca tego typu braki nie może być akceptowana jako akt stosowania prawa, sprzeczność ze wskazanym przepisem jest jasna i oczywista, i jest widoczna już przy prostym, bezpośrednim zestawieniu treści omawianego przepisu i treści kwestionowanej decyzji. Szczególnie rażące jest pominięcie obowiązku ustalenia warunków wynikających z przepisów szczególnych, a to z ustawy Prawo wodne. Organ orzekający w sprawie nie zwrócił się w tym zakresie do właściwych w tym zakresie organów - do Marszałka Województwa. Marszałek wyraził swe stanowisko dopiero długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Taki sposób prowadzenia postępowania nie może być akceptowany w państwie prawa.

Kwestionowana decyzja wzizt zawiera braki tego rodzaju, że zasadny jest wniosek, że narusza ona prawo w sposób rażący. Tym samym konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, co może nastąpić jedynie w drodze stwierdzenia jej nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2011 r. R. K. (dalej skarżąca) zarzuciła obrazę następujących przepisów:

1. art. "28 § 1" [winno być 28"] kpa w zw. z art. 28 ust. 2 pb oraz art. 7 i 77 kpa przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania

2. art. 107 § 3 kpa przez brak wymaganego przepisami uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu przez organ, że rzekome naruszenie prawa, które w ocenie organu nastąpiło wskutek wydania decyzji - jest rażącym, a zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa, niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Mając na uwadze wady zaskarżonej decyzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania skarżąca podniosła, że stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca zgodziła się z twierdzeniem Kolegium, że musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 25.4.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002/12/532), ale podkreśliła, że nie można pominąć atrybutów nierozerwalnie związanych z interesem prawnym, tj. takich cech jak indywidualność, konkretność, aktualność czy sprawdzalność obiektywna. Interes prawny nie może być przy tym utożsamiany z interesem faktycznym w danej sprawie administracyjnej. Z tego względu, nawet jeśli można przypisać danemu podmiotowi interes faktyczny w uczestnictwie w określonej sprawie administracyjnej, to podmiot ten może być stroną postępowania administracyjnego tylko wówczas, jeśli posiada w tejże sprawie również interes prawny. W ocenie skarżącej, Kolegium uznając interes prawny R. i M. F. dokonało błędnego przyznania im przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ponieważ wyłącznie jedna z działek, na których zaprojektowana została przedmiotowa inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką nr [...] tj. działką, będącą własnością państwa F., niemniej nie przesądza to automatycznie, że właścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącej, wnioskodawcy nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny, a WSA w Krakowie w wyroku z 14 lipca 2009 r. nie przesądził o przyznaniu bądź nie przyznaniu państwu F. przymiotu strony, a jedynie wskazał, że organ administracyjny winien przeprowadzić niezbędne analizy w sposób bardziej szczegółowy i konkretny. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd w wyroku z 14 lipca 2009 r. wskazał orzecznictwo, z którego wynika, że w pojęciu oddziaływania mieści się rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie, jak i na wartości prawnie chronione. Nie znaczy to, że to wskazanie znajduje bezpośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem przytoczenie takiego stanowiska przez WSA w Krakowie miało na celu jedynie nakierowanie organu administracyjnego na istotę analizy, której celem jest badanie przymiotu strony. Przeprowadzona przez organ analiza, w której SKO odwołuje się do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę państwa F., przy rozpatrywaniu zarówno "oddziaływania" jako przesłanki prawnej, jak i faktycznej, nie może prowadzić do wniosku, że wnioskodawcom przysługuje interes prawny w byciu stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Oddziaływanie inwestycji, jako przesłanka ustalania kręgu stron postępowania dotyczy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i toczących się na jej podstawie niektórych postępowań administracyjnych, a pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pb. Art. 28 ust. 2 pb stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa i nie może mieć zastosowania w jakimkolwiek innym postępowaniu, jak tylko w sprawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie pb (wyrok NSA z 14.1.2011 r., II OSK 69/10; postanowienie WSA w Olsztynie z 9.2.2009 r., II SA/Ol 1011/07), dlatego rozważania SKO, że orzeczenia Sądów zapadłe w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, znajdują również odniesienie do legitymacji R. i M. F. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2002 r., nie znajdują żadnego uzasadnienia z uwagi na zupełnie inną przesłankę ustalania kręgu stron postępowania w trybie art. 28 kpa. Postępowanie takie rażąco narusza normę art. 28 kpa przez zrównanie pojęcia obszaru oddziaływania inwestycji z pojęciem interesu prawnego. Skarżąca stwierdziła, że prawdą jest, że w zasadzie każda inwestycja ingerując w stosunki wodne na gruncie wpływa w jakiś sposób, tj. oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, przy czym zasięg tego sąsiedztwa zależy od rodzaju i wielkości inwestycji. Przykładowo, nawet położenie kilku płyt chodnika zamiast trawnika przez zniesienie powierzchni biologicznie czynnej powoduje zmianę stosunków wodnych na gruncie i oddziałuje przez to na nieruchomości położone nawet kilkaset metrów dalej. Jednak w żaden sposób nie było intencją ustawodawcy, by tego rodzaju oddziaływanie przemawiało za przyjęciem właścicieli takich nieruchomości jako stron postępowania w sprawie tego typu inwestycji. Takie oddziaływanie jest kategorią faktyczną, a więc w żadnym stopniu nie odpowiadającą pojęciu interesu prawnego, chategoryzującą strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 kpa. Nie każde naruszenie stosunków wodnych na gruncie powoduje automatycznie, że właściciele nieruchomości stają się stronami postępowania, a jedynie takie, które wynika z danej normy prawa materialnego, zgodnie z definicją interesu prawnego. Skarżąca wskazała, że nie tylko R. i M. F. nie wskazali takiej normy prawa, z której - w przedmiotowej sytuacji - wynikałoby ich uprawnienie do bycia stroną niniejszego postępowania - ale także Kolegium wydając decyzję z [...] 2011 r. takiej normy nie wskazało, odwołując się jedynie, w sposób nieuprawniony do rozstrzygnięć zapadłych w trybie innych ustaw (Prawo budowlane). Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji mogą powstać określone uciążliwości lub konieczność dostosowania się do nowych warunków, nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Wg skarżącej, być może R. i M. F. przysługuje interes faktyczny w byciu stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jednakże nie uprawnia to organów do przyznania im interesu prawnego w tej sprawie.

W ocenie skarżącej, organ administracyjny decyzją z [...] 2011 r. dopuścił się także naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zawarta w art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując owe zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony, co w niniejszym stanie faktycznym nie nastąpiło lub nastąpiło w sposób niewystarczający do prawidłowego określenia legitymacji procesowej stron.

Wskazując na szczególny charakter stwierdzenia nieważności, skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją z [...] 2011 r., że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym, że zaszła przyczyna wskazana w art. 156 § 1 kpa. Organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza prawo w sposób rażący, tj. narusza art. 42 uzp Organ w uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazał treść art. 42 uzp i wyjaśnił, że z przepisu tego wynika konieczność wskazania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ogólnych podstawowych kierunków projektowanej inwestycji, czego zdaniem organu administracyjnego, zabrakło w decyzji z [...] 2002 r. Skarżąca podniosła, że innymi słowy, omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie wskazało dlaczego, jego zdaniem, naruszenie art. 42 uzp ma charakter rażący, skutkujący koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego istniejącej od dziesięciu lat i wykonanej decyzji. Kolegium ograniczyło się jedynie do wskazania, że jego zdaniem naruszenie owego przepisu ma charakter rażący, dlatego skarżąca uznała za zasadne przytoczenie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.9. 2010 r. II OSK 1334/09, zgodnie z którym dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Lakoniczne i niejasne uzasadnienie przez Kolegium zarzutu rażącego naruszenia prawa, zdaniem skarżącej wskazuje, że Kolegium dokonało błędnego zastosowania normy z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zapominając o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Skarżąca nie zgodziła się, że rażącego naruszenia prawa można dopatrzeć się w pominięciu obowiązku ustalenia warunków wynikających z przepisów szczególnych, a to z ustawy Prawo wodne. Nie można uznać, że brak w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy opinii Marszałka w zakresie zgodności z przepisami Prawa wodnego, w sytuacji gdy opinia ta została sporządzona w późniejszym czasie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że na dzień wydawania decyzji z [...] 2002 r. obowiązywało pozwolenie wodno-prawne wydane w trybie ustawy Prawo wodne, a tym samym wymogi tej ustawy zostały w pełni zachowane. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącej, jest fakt, pominięty przez SKO w [...], że w wielu wyjaśnieniach inwestorzy wskazywali, że przed wydaniem decyzji zasięgnęli opinii Kierownika Wydziału, która skutkowała opieczętowaniem przedłożonych map. W ocenie skarżącej, Kolegium dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu przez organ, że rzekome naruszenie prawa, które w ocenie organu nastąpiło wskutek wydania decyzji - jest rażącym, a zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa, niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazało, że dla ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenie ma art. 28 kpa i w żadnym punkcie uzasadnienia swej decyzji nie twierdziło, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu relewantny jest art. 28 ust. 2 pb. Podniosło, że jak wskazuje się w orzecznictwie, stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich znajdujących się w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji. Nie jest przy tym decydujące, czy działka sąsiednia graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji czy też nie, dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa kluczowy jest bowiem właśnie fakt oddziaływania inwestycji na dany teren (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13.7.1999 r., IV SA 703/97; 27.11.2003 r., II SA/Gd 2160/00). Kolegium wyjaśniło, że bynajmniej nie uznało, że rozważania poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w powołanym w uzasadnieniu kwestionowanej obecnie decyzji wyroku II SA/Kr 655/09, wiązały Kolegium przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Kolegium dostrzega, że omawiany wyrok zapadł w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem w innej sprawie administracyjnej, stąd nie ma mocy wiążącej organy administracji orzekające w sprawie niniejszej, w rozumieniu art. 153 ppsa. Nie zmienia to jednak faktu, że rozważania Sądu dotyczące oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie zachowują aktualność w tym samym stopniu w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ Kolegium uznało rozważania te za przekonujące i w pełni podziela ich treść, przytoczyło je w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, jako część argumentacji przemawiającej za uznaniem, że R. i M. F. przysługiwał w przedmiotowym postępowaniu interes prawny. Kolegium podtrzymało swe twierdzenie, że przedmiotowa inwestycja obejmuje zakresem swego oddziaływania także działkę nr [...], należącą do państwa F. W związku z powyższym uznało, że są oni stronami przedmiotowego postępowania, legitymowanymi także do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Co do drugiego z zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, jednak badana przez Kolegium decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera takie braki, które uzasadniają zastosowanie tej właśnie wyjątkowej regulacji. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu naruszała prawo i naruszenie to niewątpliwie miało charakter rażący. Jak bowiem wskazuje się w literaturze, pojęcie rażącego naruszenia prawa należy interpretować mając na uwadze trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156). Najpierw należy stwierdzić, że w ogóle doszło do niewątpliwego naruszenia prawa, a następnie wykazać, posługując się kryterium skutków, jakie to naruszenie wywołało (A. Wróbel (w:) K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 190-191).

Kolegium stwierdziło, że naruszenie art. 42 uzp w ówczesnym brzmieniu było w tym przypadku niewątpliwe, przepis ten nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do interpretacji, nie pozwalał też organowi orzekającemu w sprawie na wybór, które elementy umieścić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a które nie. Elementy decyzji wymienione w tym przepisie są obligatoryjne. Nie ma wątpliwości, że brak decyzji polegający na pominięciu niektórych elementów wymienionych w omawianym przepisie jest oczywistym naruszeniem prawa. Należało rozstrzygnąć, czy tego rodzaju oczywiste naruszenie prawa należy uznać za "rażące". Jak już wspomniano kryterium rozstrzygnięcia tej kwestii przez Kolegium były skutki, jakie to naruszenie za sobą pociągnęło. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku objęcia terenu inwestycji planem miejscowym (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), nie tworząc nowego stanu prawnego, a jedynie informując o tym, jak kształtują się przepisy prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, miała charakter deklaratywny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21.7.2008 r., II SA/Kr 345/08, Lex 510194). Oznacza to, że głównym zadaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było skonkretyzowanie, uszczegółowienie warunków wynikających dla danego terenu z planu miejscowego, tak by jasne było, czy zgodnie z tym planem dana inwestycja może zostać na danym terenie zrealizowana, czy też nie. Art. 42 uzp wskazywał na elementy, których zamieszczenie w treści decyzji wzizt pozwolić miało na zrealizowanie celu, w jakim taka decyzja była wydawana. Mając na uwadze tak sformułowany cel regulacji omawianego przepisu pominięcie niektórych z omawianych elementów, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, spowodowało, że cel, jaki przyświecał regulacji, o której mowa, nie mógł zostać zrealizowany. Nie po to bowiem ustawodawca określił precyzyjnie wszystkie wymagane elementy decyzji, by pominięcie któregokolwiek z nich pozbawione było istotnego znaczenia dla określenia warunków wynikających z planu miejscowego. W szczególności wniosek ów nasuwa się w sytuacji, w której organ wydający decyzję pominął aż trzy z siedmiu elementów ustanowionych w omawianym przepisie. Zdaniem Kolegium, skutki omawianego naruszenia są daleko idące, wskazane braki kwestionowanej decyzji powodują bowiem, że sens wydawania obciążonej nimi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stoi pod znakiem zapytania, a taką sytuację należy z kolei uznać za niedopuszczalną z punktu widzenia zasady praworządności. Tezę tę potwierdza orzecznictwo tj. wyrok WSA w Warszawie z16.11.2006 r., IV SA/Wa 889/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Kr 1288/11.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uwzględnił skargę, choć nie z powodu uznania za zasadne wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 28 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 pb oraz art. 7 i 77 kpa przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w zakresie odnoszącym się do R. i M. F. Uznał, że organ prawidłowo ustalił i obszernie uzasadnił, dlaczego uznał wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt tj. R. i M. F. za strony przedmiotowego postępowania, uprawnione do złożenia takiego wniosku. Wbrew zarzutowi skargi, sama możliwość oddziaływania inwestycji nazwanej w decyzji wzizt jako "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego" ze względu na możliwość zmiany stosunków wodnych na wszystkich przyległych do tego rowu nieruchomościach i nieruchomościach w jakikolwiek sposób powiązanych z tym rowem, winna być powodem uznania właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji wzizt. Prawo własności nieruchomości jest wystarczającym prawem dla ochrony również w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wzizt jeżeli tylko inwestycja nią objęta oddziaływuje na nieruchomość. Bliskie sąsiedztwo nieruchomości wnioskodawców, w tym działki nr [...] należącej do Państwa F., w stosunku do terenu inwestycji i ewentualne zagrożenie zalewania ich nieruchomości wskutek wykonania inwestycji objętej decyzją było wystarczającym powodem, by krąg stron w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego był znacznie szerszy od ustalonego przez organ. Postępowania administracyjne prowadzone po [...] 2002 r. i zgromadzony w nich materiał dowodowy, w tym liczne opinie w przedmiocie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. k.178-188 akt adm. I inst. tom II; k.19-49, 88-100, 101-115, akt adm. I inst. tom III; k. 73-86 akt adm. I inst. tom IV; k. 76-108 akt adm. I inst. tom V) tylko potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie, właśnie ze względu na przedmiot inwestycji i zakres jego oddziaływania, nie mieszczący się jedynie na terenie działek wymienionych w decyzji wzizt, organ prawidłowo uznał R. i M. F. za strony postępowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA zajęte w wyroku z 22.10.1998 r., IV SA 491/98 (Lex nr 43746), zgodnie z którym jest faktem notoryjnie znanym, że np. rowy melioracyjne oddziałują nie tylko na nieruchomości położone na brzegach tych rowów, a więc graniczące z nimi, lecz także na grunty dalej położone. Każdy grunt, na który oddziałuje lub może oddziaływać określona inwestycja wodna - jest gruntem "sąsiednim" w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa wodnego. Zasięg takiego sąsiedztwa jest ściśle związany z rodzajem inwestycji i sposobem jej oddziaływania.

Wobec wyczerpujących ustaleń organu w tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, wypełnił on zalecenia zawarte we wcześniej zapadłych w sprawie orzeczeniach WSA w Krakowie i dokładnie przeanalizował kwestię oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jego zakresu i charakteru. Szkoda tylko, że swe rozważania ograniczył do państwa F., pomijając wykazanie interesu prawnego M. G.-Z. i K. Z.

Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 pb ponieważ Kolegium nie stosowało tego przepisu, a decyzje i wyroki zapadłe w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę i postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności zaprezentowało jedynie dla wykazania słuszności swego stanowiska, które w pewnym zakresie pokrywało się ze stanowiskiem zajętym przez inne organy i sądy administracyjne. Ustalenie, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] na której zlokalizowano wylot rury (element spornej inwestycji) bez względu na przedmiot postępowania administracyjnego, jest ustaleniem faktycznym, które pozwala na ocenę, że taka zmiana sposobu zagospodarowania działki inwestorów może wpłynąć na stosunki wodne na nieruchomości R. i M. F., a jak stwierdził NSA w wyroku z 4.9.2009 r. II OSK 1350/08 "sama możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego".

Sąd I instancji nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia art. 107 § 3 kpa przez brak wymaganego przepisami uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przytoczone tak obszernie w niniejszym uzasadnieniu, świadczy o spełnieniu przez organ wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Czym innym jest ocena skarżącej, czy jest ono wystarczająco wyczerpujące w kwestii wykazania "rażącego" naruszenia prawa.

Odmienna ocena przez Sąd I instancji tej ostatniej kwestii tj. czy stwierdzone, oczywiste, naruszenie prawa – art. 42 uzp, przez brak zamieszczenia w decyzji trzech spośród siedmiu ustawowych elementów tej decyzji, wymienionych art. 42 ust. 1 uzp, jest rażącym naruszeniem prawa, stała się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Podzielił ustalenia organu, że decyzja z [...] 2002 r. nie zawiera:

- zgodnie z art. 42 ust.1 pkt 2 uzp - wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym zakresie stwierdzono jedynie, że "przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w obszarze M4-302 sklasyfikowanym w ustaleniach w/w planu jako obszar mieszkalny z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, w którym dopuszcza się lokalizację urządzeń komunikacyjnych i infrastruktury technicznej" oraz wymieniono "Strefy Polityki Przestrzennej obowiązujące dla w/w obszarów ..."),

- zgodnie z art. 42 ust.1 pkt 3 uzp - warunków zabudowy i zagospodarowania wynikających z przepisów szczególnych oraz

- zgodnie z art. 42 ust.1 pkt 5 uzp - wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ograniczając się w tym zakresie do poinformowania, że projekt budowlany należy wykonać m.in. w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, projekt techniczny inwestycji należy uzgodnić m.in. z właścicielami działek sąsiednich, a inwestor jest obowiązany na podstawie art. 5 ust. 2 pb do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Sąd I instancji zgodził się, że z art. 42 uzp wynika, że wszystkie wymienione w nim elementy winny znaleźć się w decyzji, w związku z czym pominięcie któregokolwiek z nich jest niedopuszczalne, przepis ten nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do interpretacji, nie pozwalał też organowi orzekającemu w sprawie na wybór, które elementy umieścić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a które nie, ponieważ elementy decyzji wymienione w tym przepisie są obligatoryjne. Sąd podziela też stanowisko, że nie ma wątpliwości, że brak decyzji polegający na pominięciu niektórych elementów wymienionych w omawianym przepisie jest oczywistym naruszeniem prawa. Prawidłowo organ też ustalił, że przed wydaniem decyzji z [...] 2002 r. organ nie uzyskał uzgodnienia planowanej inwestycji pod kątem wymogów Prawa wodnego.

Wobec ustalenia jednoznacznej treści art. 42 uzp i powyższych uchybień, Kolegium słusznie stwierdziło, że należało rozstrzygnąć, czy tego rodzaju oczywiste naruszenie prawa należy uznać za "rażące".

Dokonując oceny stanowiska organu w tym przedmiocie, Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę, że brak uzyskania uzgodnienia nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, ale, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 kpa – do wznowienia postępowania. Art. 111 kpa, stanowił (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wzizt):

§ 1. Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

§ 2. W przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi.

Art. 107 § 1 kpa wymienia podstawowe elementy decyzji, w tym m.in. rozstrzygnięcie, stanowiąc w § 2, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które winna zawierać decyzja. Przepisem takim był niewątpliwie art. 42 uzp.

Z porównania ww. przepisów wynika zatem, że decyzja może być uzupełniona co do rozstrzygnięcia i pouczenia. Skoro decyzja mogła (i może, obecnie także z urzędu) być uzupełniona co do rozstrzygnięcia, nasuwa się pytanie, czy brak jej uzupełnienia, a zatem niekompletność można uznać za "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca przewidział możliwość uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia, to ta sama przyczyna (brak kompletności rozstrzygnięcia decyzji) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Brak tych elementów decyzji, które mogły być uzupełnione, gdyby strona o to wystąpiła, nie stanowi takiej wady, na podstawie której można stwierdzić nieważność takiej decyzji.

W zależności od stopnia wadliwości decyzji, wpływającej na treść danej decyzji, w teorii prawa administracyjnego wyróżnia się wadliwość istotną i nieistotną (J. Starościak, Prawo administracyjne..., s. 244). Wadliwość istotna decyzji może powodować jej uchylenie lub zmianę w trybie środków zaskarżenia oraz środków nadzoru. Szczególną postacią wadliwości istotnej jest wadliwość kwalifikowana, skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji (J. Starościak, tamże, s. 245). Stwierdzenie wadliwości nieistotnej decyzji nie pociąga za sobą konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem wady te nie obejmują treści decyzji w takim stopniu, by można było mówić, że mają one wpływ na prawa lub obowiązki stron wypływające z tej decyzji. Wady te dają się wyeliminować poprzez system środków składających się na rektyfikację decyzji (B. Adamiak, Rektyfikacja..., s. 8). Rektyfikacja obejmuje uzupełnienie, sprostowanie i wykładnię tych aktów (Czesław Martysz w komentarzu do art.111 kpa).

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2.2.2007 r. I SA/Wa 1799/06, że przewidziany w przepisach kpa system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań, l tak na przykład przewidziane w Kodeksie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) nie pokrywają się z podstawami uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154 i 155 kpa), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) lub stwierdzenia jej wygaśnięcia (art. 162 § 1 i 2 kpa). Uwagi te odnoszą się również do trybów rektyfikacji decyzji: sprostowania decyzji (art. 113 § 1 kpa), uzupełnienia decyzji i pouczenia oraz sprostowania pouczenia (art. 111 § 1 kpa), a także wykładni decyzji (art. 113 § 2 kpa).

Niekompletność decyzji i np. podanie jedynie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń tego planu nie pozwala na ocenę, czy warunki te określono zgodnie, czy też sprzecznie z planem.

Odnosząc się do tej części rozważań SKO, w której powołuje się na deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, choć na marginesie, że właśnie taki charakter tej decyzji, a nadto obowiązek organu architektoniczno-budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) i b) pb (w brzmieniu obowiązującym 1.3.2002 r., tj. obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

wymusza obowiązek szczególnie wnikliwej i szczegółowej analizy, czy decyzja taka wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził naruszenie art.156 § 1 pkt 2 w związku z art. 111 kpa i naruszenie 7, 77 w zw. z art. 28 kpa. Nadto wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić powyższe stanowisko.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli R. i M. F. reprezentowani przez radcę prawnego G. K., zaskarżając wyrok II SA/Kr 1288/11 w całości. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 111 kpa przez jego błędną wykładnię i uznanie, że każdy rodzaj niekompletności rozstrzygnięcia decyzji można uzupełnić w trybie art. 111 kpa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 42 uzp przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak rozstrzygnięcia w decyzji z 1 marca 2002 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o wszystkich warunkach o których mowa w art. 42 uzp, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjne wniosła o:

- na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i rozpoznanie skargi R. K. przez jej oddalenie;

- zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

Ewentualnie:

- na zasadzie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

W odpowiedzi na skargę R. P., reprezentowana przez radcę prawnego E. W., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo określenia obu zarzutów jako zarzutów "naruszenia prawa materialnego" i przywołania w obu zarzutach jako normy odniesienia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa", nie ulega wątpliwości, że skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia norm dopełnienia w postaci art. 111 kpa (zawierającego normy procesowe) stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 kpa 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 42 upz przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak rozstrzygnięcia w decyzji z 1 marca 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o wszystkich warunkach o których mowa w art. 42 uzp, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd I Instancji w wyroku II SA/Kr 1288/11 trafnie akceptował tę część wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 42 upz, zgodnie z którą z art. 42 uzp wynika, że wszystkie wymienione w nim elementy winny znaleźć się w decyzji, w związku z czym pominięcie któregokolwiek z nich jest niedopuszczalne, przepis ten nie pozostawiał żadnych wątpliwości interpretacyjnych, nie pozwalał też organowi orzekającemu w sprawie na wybór, które elementy umieścić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a które nie, ponieważ elementy decyzji wymienione w tym przepisie są obligatoryjne. Za taką wykładnią art. 42 uzp przemawia utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądy doktryny, zgodnie z którymi art. 42 uzp wymienia elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, jakie winna zawierać decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, W. Pr. 1995, s. 113-114). Trafnie Wojewódzki Sąd uznał, że Kolegium należycie stwierdziło oczywiste naruszenie prawa (art. 42 uzp), przez brak zamieszczenia w decyzji trzech spośród siedmiu ustawowych elementów tej decyzji, wymienionych art. 42 ust. 1 uzp (s. 19-20 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1288/11).

Jednakże błędnie Sąd I instancji przyjął, że instytucja uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kpa) przemawiała za przyjęciem, że owo oczywiste naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 uzp, nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 kpa może nastąpić jedynie wtedy, kiedy strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądała jej uzupełnienia. W rozpoznawanej sprawie żadna ze stron wymaganego wniosku o uzupełnienie decyzji z [...] 2002 r. nie złożyła i do uzupełnienia decyzji nie doszło, co czyniło rozważania Wojewódzkiego Sądu w wyroku II SA/Kr 1288/11 zbędnymi, jako wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że art. 111 § 1 kpa normuje naprawianie wad decyzji nieistotnych, tzn. takich, które nie dają podstaw do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 29.6.2011 r., II OSK 890/10, cbosa). Usunięcie wad istotnych następuje w trybie środków zaskarżenia (nadzwyczajnych i zwyczajnych) i środków nadzoru. Tryby te [rektyfikacja, tryb odwoławczy, tryb nadzoru] nie mogą być stosowane zamiennie, a ich konstrukcja oparta jest na zasadzie wyłączności (B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AU Wr 1988, nr 153, s. 8; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 452, nb 1). W żadnym razie możliwość uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kpa) nie pozwalała uznać stwierdzonych prawidłowo wad istotnych decyzji z [...] 2002 r. za nie mogące spełnić przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie brak koniecznych elementów decyzji, o których mowa w art. 42 pkt 2, 3 i 5 uzp, można uzupełnić w trybie art. 111 § 1 kpa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09; J. Borkowski – op. cit. s. 636-637, nb 36). Jedna z rozważanych przesłanek - brak uzgodnienia planowanej inwestycji pod kątem wymogów Prawa wodnego z właściwymi w tym zakresie organami przed wydaniem decyzji z [...] 2002 r. i uzyskanie stanowiska w tym względzie Marszałka Województwa [...] dopiero w piśmie z 26 stycznia 2005 r., nie musi prowadzić do stwierdzenia, że decyzja z [...] 2002 r. rażąco narusza prawo. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa w tej tylko materii winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym, z uwagi na treść stanowiska Marszałka, można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenie prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 25.2.2011 r., II OSK 1645/10, Lex nr 992493).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 111 kpa, mimo powołania go przez autora skargi kasacyjnej w pierwszej podstawie kasacyjnej, jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania z punktu 2 art. 174 ppsa, bowiem art. 111 kpa, wskazany jako norma dopełnienia, jest przepisem postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 111 § 1 kpa (s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Ponieważ zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd kontrolował postępowanie nieważnościowe, dotyczące decyzji z [...] 2002 r., jest rzeczą oczywistą, że podstawą kontroli mogło być jedynie brzmienie przepisów z daty podjęcia tej decyzji. Mimo wadliwości konstrukcji tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał ów zarzut merytorycznie, uznając go za usprawiedliwiony wobec wyroku II SA/Kr 1288/11. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na prawidłową wykładnię art. 111 § 1 kpa, przy analizie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy jedynie w tym miejscu dodać, że decyzja z [...] 2002 r., nie była decyzją częściową (J. Borkowski – op. cit. s. 453, nb 5), bowiem orzekała o całym żądaniu wnioskodawców.

Trafnie Sąd I instancji w wyroku II SA/Kr 1288/11 wskazał, że niekompletność decyzji i podanie jedynie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń tego planu nie pozwala na ocenę, czy warunki te określono zgodnie, czy też sprzecznie z planem. Wymaga to poczynienia starannych ustaleń i wnikliwej wykładni prawa, której rezultaty winny zostać zaprezentowane w uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo tego, że jego uzasadnienie we wskazanej części jest wadliwe. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ponownie rozpatrując sprawę, związany będzie oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego całości.