II SA/Po 651/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], Starosta P. (dalej również jako organ I instancji) orzekł: w punkcie I o zwrocie na rzecz M. M. i M. M. nieruchomości położonej w P. na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...] P.; w punkcie II o zwrocie nieruchomości położonej w P. na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...] P., w punkcie III o zwrocie nieruchomości położonej w P. w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] cz. z arkusza mapy [...] w obrębie [...] P., które oznaczone zostały na mapie z projektem podziału jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W punkcie IV decyzji orzeczono o braku zobowiązania wnioskodawczyń do zwrotu odszkodowania oraz w punkcie V o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...] P..

Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości spełnione zostały przesłanki zbędności określone w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako "u.g.n."). Podniesiono, że na obszarze powyższych nieruchomości cel wywłaszczenia, jakim była budowa Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...], został zrealizowany, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyniki przeprowadzonych oględzin. Zdaniem Starosty skoro realizacja celu miała miejsce po upływie ustawowego terminu 10 lat, to uznać należało, że spełnione zostały przesłanki zbędności określone w art. 137 u.g.n. W tych uwarunkowaniach organ I instancji powołał biegłych celem sporządzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego zawierającego wycenę zwracanych nieruchomości w stanie z dnia wywłaszczenia i z dnia zwrotu oraz jej aktualną wartość rynkową. W wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wydzielone zostały działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...]m2. W uzasadnieniu decyzji zawarto ocenę prawną sporządzonych na potrzeby sprawy dokumentów.

Od powyższej decyzji Starosty P. odwołały się strony postępowania: P. Spółdzielnia Mieszkaniowa, Miasto P., W. K. oraz G. i A. P.

P. Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła, że działka nr [...] stanowi przede wszystkim jedyną drogę dojazdową do budynku wielomieszkaniowego nr [...] posadowionego na działce nr [...]. Podniesiono, że zasadniczego przeznaczenia nieruchomości tej nieruchomości nie zmienia istnienie wzdłuż drogi urządzonych miejsc parkingowych oraz posadowienie na niej śmietnika dla mieszkańców bloku nr [...].

Miasto P. podniosło, że na działce nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia, albowiem zgodnie z planem szczegółowym i pozwoleniem na budowę powstał na niej pawilon handlowy, który stanowi infrastrukturę osiedlową. Podniesiono, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W odniesieniu do działki nr [...] podniesiono, że zrealizowany został obiekt infrastruktury osiedlowej w postaci parkingu, co odpowiadało przeznaczeniu nieruchomości. Zakwestionowano również prawidłowość wyliczeń operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2012 r.

W. K. podniósł, że upływ terminów nie ma znaczenia, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z tym celem.

G. i A. P. podnieśli, iż pawilon posadowiony na spornej działce nr [...] kupili w [...] r., natomiast przepisy w oparciu o które dokonano jej zwrotu pochodzą z dnia 21 sierpnia 1997 r., weszły w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i powinny odnosić się do wywłaszczeń przeprowadzonych po tej dacie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej również jako organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w punktach I, III i V i w tym zakresie orzekł o:

I. odmowie zwrotu na rzecz M. M. i M. M. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...] P.;

II. odmowie zwrotu na rzecz M. M. i M. M. części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...] P.;

III. odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...] P.

W pozostałym zakresie decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r. została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1977 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10/74, poz. 64), w formie aktu notarialnego (Rep. [...]), Z. W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność zabudowanej nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], za cenę [...] zł. Kwota ta została następnie sprostowana aktem notarialnym z dnia [...] października 1977 r., Rep. [...]. Zgodnie z aktem notarialnym nieruchomość nabyta została z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe w dzielnicy [...]. Sporządzającemu ją notariuszowi przedłożono m. in. pismo Urzędu Dzielnicowego P- [...], Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1974 r., znak [...], stwierdzające, że granice planowanej dzielnicy [...] ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zatwierdzonym zarządzeniem nr 18/24 Prezydenta Miasta P. z dnia 30 stycznia 1974 r. oraz pismo Urzędu Miejskiego w P., Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z dnia [...] marca 1976 r., znak [...], z którego wynika, że Wydział ten nie wnosi zastrzeżeń do przeznaczenia przedmiotowego gruntu rolnego na cele nierolnicze w związku z planowanym tam budownictwem mieszkaniowym wysokim i inwestycjami towarzyszącymi w myśl zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu.

Następnie organ II instancji podniósł, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1975 r. Przedmiotowy teren został ponadto objęty Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...] w Dzielnicy P.- [...] z 1974 r., który został zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia 30 stycznia 1974 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta P. nr 3 z dnia 25 lutego 1974 r. Zgodnie z tymi planami nim lokalizacja inwestycji os. [...] otrzymała symbol jednostki bilansowej "[...]", zaś lokalizacja inwestycji os. [...] - "[...]". Podniesiono następnie, iż w dniu [...] listopada 1984 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. wydał na wniosek "X" decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji jednostki "[...]" osiedla mieszkaniowego [...], nr [...]. W ślad za tym Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z [...] października 1985 r., nr [...] wydał decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny jednostki mieszkaniowej "[...]" P.- [...]-Osiedle [...] w rejonie ulic U., Ś. i S.

Wojewoda wskazał, że na nieruchomość nabytą od Z. W. składały się dawne działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], czemu aktualnie odpowiadają m. in. następujące parcele: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P.; działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]; działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]; działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P. i działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. W przedmiocie zwrotu działek o nr [...] i [...] Starosta P. prowadzi odrębne postępowanie. Następnie wskazano, iż spadkobiercami byłych właścicieli wymienionych nieruchomości są M. M. i M. M., które w dniu [...] marca 2003 r. wniosły o zwrot i wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda wskazał następnie, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr [...] położona jest na os. [...] w P., ma powierzchnię [...] m2.i stanowi własność Miasta P. Wskazano, iż zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...] w Dzielnicy P.- [...], teren ten znalazł się prawdopodobnie w podstrefie [...], dla której przewidywano realizację mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności. Działka została w całości zabudowana pawilonem handlowym o łącznej powierzchni [...] m2, składającym się z dwóch kiosków w zwartej zabudowie, do których w późniejszym okresie dobudowano dodatkowe pomieszczenia posadowione na sąsiedniej działce nr [...]. Budynek wzniesiono na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy P. [...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego na wniosek P. Spółdzielni Mieszkaniowej. Teren budowy został przez administrację os. [...] przekazany protokolarnie w dniu [...] czerwca 1988 r. inwestorom - I. K. i T. Ż. Powstał obiekt parterowy, niepodpiwniczony, murowany w technologii tradycyjnej, składający się z dwóch części. Pierwsza z nich znajduje się we władaniu G. i A. P., którzy grunt pod pawilonem dzierżawią od Miasta P. na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. Drugim lokalem włada bezumownie W. K., który prowadzi w nim działalność gospodarczą, świadcząc usługi fryzjerskie i rozlicza się z Miastem P. na podstawie comiesięcznych faktur.

Z kolei nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr [...] położona jest na os. [...] w P. i ma powierzchnię [...] m2. Sąd Rejonowy P.- [...] w P. prowadzi dla niej księgę wieczystą KW nr [...], w której jako właściciel wpisane jest Miasto P. Zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...] w Dzielnicy P.- [...], teren ten znalazł się w podstrefie [...], dla której zaplanowano realizację garażu i parkingu dwupoziomowego dla 1000 samochodów oraz w niewielkim fragmencie w podstrefie [...], dla której przewidziano realizację mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności. Jest to grunt niezabudowany, porośnięty pielęgnowanym trawnikiem. Posadowiono na nim reklamę osiedlową, która nie została związana z gruntem w sposób na tyle trwały, żeby stanowić jego część składową w postaci nakładów budowlanych.

Odnośnie do nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] wskazano, że położona jest na os. [...] w P., ma powierzchnię [...] m2. I stanowi własność Miasta P. Zgodnie z wymienionym Planem Szczegółowym teren ten znalazł się w przeważającej mierze w podstrefie [...], dla której zaplanowano realizację garażu i parkingu dwupoziomowego dla 1000 samochodów oraz w niewielkim fragmencie w podstrefach [...] i [...], dla których przewidziano realizację odpowiednio mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności oraz zieleni parkowej. Zgodnie z projektowanym planem podziału miałyby z niej powstać działki o nr [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2, przy czym zwrotowi miałyby w takim wypadku podlegać parcele [...] i [...]. Na ich terenie zrealizowano infrastrukturę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej w postaci drogi wewnętrznej i parkingu utwardzonych kostką betonową z krawężnikami ([...] m2) oraz wylewką betonową ([...] m2), zabudowy śmietnika z trzepakami i ławką, kanałów deszczowych obsługujących osiedlową kanalizację deszczową oraz w niewielkiej części terenu zielonego będącego fragmentem parku, który od momentu powstania znajduje się w zarządzie Zarządu Zieleni Miejskiej. Na obszarze tym znajduje się ponadto oświetlenie drogowe stanowiące własność i część przedsiębiorstwa [...] SA. Przez nieruchomość tą przebiega droga wewnętrzna w zarządzie P. Spółdzielni Mieszkaniowej, która umożliwia mieszkańcom osiedla dojazd do budynku nr [...].

Uwzględniając powyższe Wojewoda uznał, iż nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz działka nr [...] nie podlegają zwrotowi, ponieważ został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem organu II instancji terminy przywołane w art. 137 u.g.n. jedynie doprecyzowują przesłankę zbędności, która musi obiektywnie zaistnieć. Oznacza to, iż dla badania możliwości zwrotu nieruchomości w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie, iż celu wywłaszczenia nie zrealizowano. W razie poczynienia takich ustaleń pojawia się konieczność sprawdzenia, czy wspomniane okresy upłynęły. Dopiero bowiem z ich upływem po stronie uprawnionego podmiotu aktualne staje się roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Za niedopuszczalny organ uznał zatem zwrot nieruchomości, którą zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, choćby przekroczone zostały okresy 7 i 10 lat. Na poparcie tego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych: wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 roku, sygn. akt 1 OSK 1924/10 oraz z dnia 30 listopada 2011 roku, sygn. akt I OSK 2098/10.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji w pierwszej kolejności poczynił ustalenia na okoliczność określenia celu wywłaszczenia dokonanego na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1977 r. Wskazano, iż dokument umowy określa go w sposób bardzo ogólnikowy, a mianowicie jako wysokie budownictwo mieszkaniowe w dzielnicy [...]. Jednakże inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ze swej istoty zakłada nie tylko wzniesienie wielorodzinnych budynków mieszkalnych, ale także stworzenie infrastruktury osiedlowej. Podniesiono więc, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również, towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych jak również Innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym terenów zielonych. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał za stosowne doprecyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o założenia Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...] w Dzielnicy P.- [...] z 1974 r.

Podano, iż zgodnie z informacją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] grudnia 2012 r., działka nr [...] najprawdopodobniej znalazła się w podstrefie [...]. Z mapy będącej załącznikiem do Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wynika, iż nieruchomość ta sąsiaduje lub też wchodzi w zakres podstrefy [...], dla której określono następujące przeznaczenie: "ośrodek usługowy jednostki [...]: handel, gastronomia, rzemiosło usługowe - [...] m2Pu, kluby - [...] m2Pu, ajencja pocztowa - [...] m2Pu, punkt apteczny - [...] m2Pu, biuro administracji osiedla, pomieszczenia samorządu mieszkańców, posterunek [...] - [...] m2Pu". Ustalono, że działka nr [...] sąsiaduje z osiedlowym pawilonem handlowym nr [...], posadowionym na działce nr [...], który wybudowany został przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową w tożsamym okresie, tj. w 1988 r. Co więcej, Spółdzielnia w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. poinformowała, że w posiadanie działki [...] weszła na podstawie umowy dzierżawy gruntu Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 1989 r. Małe pawilony usługowe były budowane za jej zgodą, kosztem i staraniem osób fizycznych. W trakcie komunalizacji gruntów doszło do wydzielenia działek zabudowanych pawilonikami, toteż parcela [...] nie została jej przekazana w użytkowanie wieczyste. Podniesiono, że lokalizacja pawilonu handlowego posadowionego na działce nr [...] nie jest przypadkowa i wpisuje się w tworzenie osiedlowego centrum usługowego zorganizowanego wokół pawilonu handlowego [...]. Inwestycje te nie były chaotyczne, a ich realizacją kierowała P. Spółdzielnia Mieszkaniowa odpowiedzialna za budowę osiedli wraz z niezbędną infrastrukturą. Właśnie na wniosek Spółdzielni wydane zostało pozwolenie na budowę pawilonu z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...]. Zwrócono uwagę, że wzniesienie pawilonu handlowego na działce [...] i prowadzenie w nim usług dla mieszkańców osiedla trzeba uznać za związane ściśle z celem wywłaszczenia, który tym samym został zrealizowany, bowiem w przypadku wywłaszczania nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczania uznaje się zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych. Podkreślono więc, że wobec okoliczności, iż cel wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę gruntu [...] został zrealizowany - bez znaczenia pozostaje fakt dokonania tego w czasie przypadającym na 11-ty i 12-ty rok po wywłaszczeniu.

W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda [...] podniósł, że nieruchomość ta została w sposób oczywisty zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Znajdujące się na niej obiekty budowlane oraz zieleń miejska są zgodne z przeznaczeniem terenu wynikającym z Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...]. Jak poinformowała P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia [...] września 2009 r., parking na działce nr [...] oraz ciągi komunikacyjne były realizowane wraz z budynkami mieszkalnymi nr [...] w latach 1985-1991 kosztem i staraniem Spółdzielni. Zostały oddane do użytku w 1991 r., co potwierdza włączona do akt sprawy Książka Obiektu Budowlanego. Decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. obiektów została wydana na wniosek Spółdzielni w dniu [...] października 1989 r. przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. Została ona uzasadniona okolicznością, iż rozstrzygnięcie nie narusza ustaleń planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego P.- [...] Jednostka "[...]" zatwierdzonego decyzją nr [...]. Zdaniem organu II instancji, obiekty budowlane zlokalizowane na rzeczonej nieruchomości zostały posadowione zgodnie z celem wywłaszczenia, w procesie jego zorganizowanej i systematycznej realizacji. Stanowią one ponadto taki rodzaj infrastruktury, który jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania osiedla, w szczególności w odniesieniu do drogi wewnętrznej oraz urządzonego wokół niej parkingu.

Wojewoda [...] zauważył, że odmiennie wygląda kwestia związana z nieruchomością oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...]. Działka ta, wraz z innymi terenami, została oddana P. Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste na mocy umowy zawartej w dniu [...] lutego 1988 r. w formie aktu notarialnego, Rep. [...]. Następnie jednak Spółdzielnia zrzekła się swoich praw wobec przedmiotowej nieruchomości, na mocy oświadczenia złożonego w dniu [...] sierpnia 2004 r. w formie aktu notarialnego, Rep. [...]. Zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazano więc, że pomimo iż zakres normowania powołanego przepisu pokrywa się w przedstawionym powyżej stanem faktycznym, art. 229 u.g.n. nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Należy bowiem odwołać się do jego ratio legis, którym jest ochrona podmiotów, które w dobrej wierze nabyły prawo użytkowania wieczystego. Aktualnie natomiast brak jest podmiotów, wobec których istniałaby konieczność ochrony ich słusznych interesów, P. Spółdzielnia Mieszkaniowa zrzekła się swoich praw, jako że nieruchomość była dla niej zbędna, stąd zdaniem organu II instancji niedorzecznością byłaby odmowa zwrotu z uwagi na formalne ziszczenie się negatywnej przesłanki zwrotu ujętej w art. 229 u.g.n. Zatem wobec braku przeszkód formalnych dla dokonania zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], Wojewoda [...] podjął się oceny, czy został na niej zrealizowany ceł wywłaszczenia. I tak, zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...], teren ten znalazł się w przeważającej mierze w podstrefie [...], która przeznaczona była pod budowę parkingu i garaży oraz w niewielkim fragmencie w podstrefie [...]. Takie założenia realizacyjne nie zostały w odniesieniu do badanej nieruchomości spełnione, a ponadto nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji, która wpisywałaby się w tworzenie infrastruktury osiedlowej. Teren ten jest niezagospodarowany, albowiem spontanicznie porastająca go zieleń w żadnym wypadku nie czyni z niego obiektu zorganizowanej zieleni osiedlowej lub miejskiej. Podniesiono, że taki stan może wynikać z lokalizacji nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...], czego konsekwencją są wynikające z przepisów prawa ograniczenia w zakresie możliwości wznoszenia budowli.

Wobec powyższego organ II instancji odmówił Staroście P. racji w przedmiocie uznania, iż na działce [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia. Istniejąca na niej reklama osiedlowa nie stanowi bowiem części składowej gruntu i nie może być postrzegana jako efekt zorganizowanych działań podjętych na nieruchomości, z czego wynika m. in. fakt iż nie została sklasyfikowana jako nakład budowlany. Pomimo że pojęcie infrastruktury osiedlowej jest niekiedy nieostre, to nie sposób stać na stanowisku, iż owa reklama osiedlowa stanowi jej niezbędną część, która przesądzałaby o realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie stanowiłaby przesłankę dla odmowy zwrotu nieruchomości. Wobec tego należało wprawdzie orzec o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jednakże nie z uwagi na upływ 10-letniego okresu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., a z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia.

Następnie Wojewoda [...] podniósł, że w celu ustalenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia oraz z dnia zwrotu, a także oszacowania jej aktualnej wartości rynkowej, z uwagi na merytoryczną zmianę rozstrzygnięcia konieczne stało się wystąpienie do biegłej z pytaniem - czy wykorzystana w operacie wartość 1 m2 pozostanie miarodajna wyłącznie dla wyceny działki nr [...]. Wobec pozytywniej odpowiedzi, operat zachował swą aktualność i formalnie mógł stanowić dowód dla orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości. Biegła podała, że oszacowana wartość jednostkowa gruntu jest aktualna dla każdej z działek odrębnie. Jednocześnie poinformowała, że w przypadku ograniczenia rozliczeń wyłącznie do działki [...], konieczne będzie ponowne rozliczenie wartości nakładów, które jednak jako niewynikające bezpośrednio z procesu wyceny może być przeprowadzone samodzielnie przez organ. W takim stanie rzeczy organ II instancji dokonał stosownego przeszacowania wartości nakładów z uwzględnieniem jedynie powierzchni działki nr [...], tj. [...] ha.

Podniesiono następnie, iż odrębną kwestią pozostaje ocena operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2012 r. Zdaniem organu II instancji jego zgodność z przepisami prawa, spójność, logiczność i zupełność nie budzą żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do wyceny nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. W związku z tym operat ten mógł bez przeszkód stanowić dowód na okoliczność tego, jaką wartość owa nieruchomość miała według stanu z dnia wywłaszczenia i zwrotu oraz na to, jaka jest jej aktualna wartość.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, że odwołania okazały się zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty były trafne.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł pełnomocnik M. i M. M., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w punktach I, II, III oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy art. 7 i 77 i 80 k.p.a. w zakresie nie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonania wystarczających ustaleń, co miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi II instancji, że w sposób nieuprawniony i niepoparty materiałem dowodowym uznał, że celem wywłaszczenia nieruchomości, której części odpowiadają działki o nr [...] i [...], była budowa osiedla mieszkaniowego, podczas, gdy rzeczywistym celem wywłaszczenia, precyzyjnie określonym w umowie sprzedaży było wysokie budownictwo mieszkaniowe. W rozumieniu tego pojęcia odwołano się do definicji w Słowniku pojęć i terminologii związanej z budownictwem – PMR oraz podziału budynków na grupy wysokości zgodnie z § 8 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesiono, że "wysokie budownictwo mieszkaniowe" oznaczające w rzeczywistości budynki mieszkalne, nie jest tożsame z pojęciem "osiedla mieszkaniowego" oraz, że budynki mieszkalne nie oznaczają obiektów handlowych. Wskazano, że w akcie notarialnym precyzyjnie zapisany jest cel wywłaszczenia - Skarb Państwa nabywa nieruchomość z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe w dzielnicy [...]. Podkreślono, że cel wywłaszczenia powinien zostać w decyzji o wywłaszczeniu określony ściśle i konkretnie i nie należy go interpretować rozszerzająco. Podniesiono, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia.

W dalszej części skargi podjęto polemikę z przyjętą przez organ II instancji wykładnią art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n.

Wskazano na wadliwe uznanie przez organ II instancji, że wybudowanie przez prywatnego inwestora na działce o nr [...] pawilonu handlowego świadczy o zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniu. Wybudowanie pawilonu handlowego przez prywatnego właściciela nie stanowi zdaniem pełnomocnika skarżących realizacji celu wywłaszczenia, gdyż prywatne osoby realizowały prywatny cel, a nie cel publiczny, który stanowi podstawę wywłaszczenia. W tym zakresie przytoczono wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 567/10. Podniesiono, że do 1988 r. na przedmiotowej działce nie zrealizowano żadnej inwestycji, teren działki był pusty i bez zadrzewienia. W dniu [...] czerwca 1988 r., protokołem przekazania terenu pod budowę pawilonu, teren ten został przekazany inwestorowi prywatnemu, który z własnych środków wybudował tam pawilon handlowy.

Podniesiono, iż organ II instancji próbował doprecyzować cel wywłaszczenia w oparciu o niewłaściwy materiał dowodowy. O doprecyzowaniu celu ogólnego wywłaszczenia, m.in. budowy osiedla mieszkaniowego, stanowią plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego oraz decyzja ten plan zatwierdzająca. Natomiast Wojewoda [...] próbował go doprecyzować w oparciu o założenia Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...] w Dzielnicy P.- [...] z 1974 r., który, mylnie, uznał jako dokument o charakterze planu realizacyjnego dot. budowy osiedla mieszkaniowego, mimo, iż z tekstu tego planu wynika, że plany realizacyjne zostaną dopiero opracowane.

Podniesiono następnie, że w aktach sprawy znajduje się decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji jednostki "[...]" osiedla mieszkaniowego [...] oraz plan realizacyjny jednostki mieszkaniowej "[...]" P.- [...]-Osiedle [...] w rejonie ulic U., Ś. i S. (dot. działki o nr [...]) i decyzja zatwierdzająca ten plan. Analiza tych dokumentów została jednak pominięta przez Wojewodę. Wskazano, że z niewyjaśnionych przyczyn nie znajduje się a aktach sprawy plan realizacyjny dot. jednostki "[...]" (dot. działki nr [...]) ani żaden dokument z którego wynika wola pozyskania tego planu przez Wojewodę.

Podniesiono dalej, że pismo Urzędu Dzielnicowego stwierdza wyłącznie, że granice planowanej dzielnicy [...] ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy. Biorąc pod uwagę, że pismo to nosi datę [...] listopada 1974 r. i przedkładane jest notariuszowi w dacie [...] lutego 1977 r. (dwa i pół roku później), trudno uznać, że dotyczy w szczególności wskazanego aktu. Po drugie podniesiono, iż pismo Wydziału Rolnictwa nie ma treści wskazanej przez Wojewodę [...], która mogłaby świadczyć o tym, że celem wywłaszczenia tej konkretnej nieruchomości jest planowane na niej budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące. W rzeczywistości dokładna treść zapisu brzmi - "Wydział ten nie wnosi zastrzeżeń do przeznaczenia gruntu rolnego, położonego w rejonie [...] na cele nierolnicze w związku z planowanym tam budownictwem mieszkaniowym wysokim i inwestycjami towarzyszącymi w myśl zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu". Biorąc pod uwagę, że pismo to nosi datę [...] marca 1976 r. i przedkładane jest notariuszowi w dacie [...] lutego 1977 r. (blisko rok później), trudno uznać, że dotyczy w szczególności wskazanego aktu, co więcej z jego treści wynika jednoznacznie, że sformułowanie "budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące" zostało użyte opisowo i nie dotyczy konkretnej nieruchomości. W wyniku analizy planu Wojewoda [...] stwierdził, że działka nr [...] "najprawdopodobniej" znalazła się w podstrefie mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności oraz "sąsiaduje lub też wchodzi" w podstrefę na której zaplanowano budowę Ośrodka Usługowego Jednostki [...], w chwili obecnej jest to pawilon handlowy nr [...], posadowiony na sąsiedniej działce o nr [...]. Nieprecyzyjność powyższych stwierdzeń nie została przez Wojewodę w żaden sposób rozstrzygnięta w oparciu o pozostały materiał dowodowy, jak i dostatecznie umotywowana w uzasadnieniu.

Podsumowując zarzuty skargi stwierdzono, że na działkach o nr [...], jak i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia z powodu, iż działki te zostały zagospodarowane w inny sposób, niż przewidywał to cel wywłaszczenia, jak i z powodu, że zagospodarowanie to nastąpiło z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Organ II instancji nie podzielił interpretacji celu wywłaszczenia dokonanej przez pełnomocnika skarżących. Ponadto odrzucono powołane w skardze rozumienie sensu regulacji art. 137 u.g.n. Jednocześnie Wojewoda [...] nie zgodził się z zarzutem, jakoby okoliczność realizacji celu wywłaszczenia przez podmioty prywatne sama w sobie przekreślała okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomości. Organ II instancji odrzucił również postawione mu zarzuty naruszeń w obrębie stosowania przepisów procedury administracyjnej oraz braków w zakresie materiału dowodowego. Podniesiono, że zgromadzona dokumentacja ma charakter kompletny w tym sensie, iż w momencie orzekania nie istniały okoliczności, które nie zostałyby ustalone przez prowadzące sprawę organy administracji. Ewentualne inne dowody nie mogłoby zatem zmienić poczynionych ustaleń, które zapadły w oparciu o niebudzące wątpliwości dowody, ocenione zgodnie z art. 80 k.p.a. Podkreślono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone art. 107 §3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił korzystną dla skarżących decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, prowadzonej dla obszaru miasta P. jako: działka nr [...] z arkusza mapy [...] oraz działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...], obręb [...] P., orzekając w tym zakresie o odmowie zwrotu wymienionych nieruchomości.

Wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, stanowiący przesłankę jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną, co wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest konsekwencją szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, w sytuacji, gdy celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych.

Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości jest zatem ustalenie celu wywłaszczenia. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje zatem cel, na który została wywłaszczona.

Działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] cz. stanowią część nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1977 r., sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10/74, poz. 64). Aktem tym Z. W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność zabudowanej nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], na którą przedmiotowe działki składały się. Umowa stanowiła, iż nieruchomość nabywana jest z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe w dzielnicy [...], zatem należy podzielić stanowisko organów oraz skarżących, iż cel ten w akcie notarialnym określony został w sposób ogólny. Zważyć należy, iż odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy, może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, kiedy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości, niezbędnej dla realizacji określonych ustawą celów. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie której nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Procedura wywłaszczeniowa była przy tym ściśle sformalizowana. I tak zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w jej brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości (tekst jednolity ustawy: Dz.U. 1974 r. Nr 10 poz. 64), do wniosku o wywłaszczenie organ ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był załączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wskazany przepis stanowi zatem wyłącznie o uzyskaniu uzgodnienia miejsca realizacji inwestycji. W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów skargi, iż na etapie wywłaszczenia organ powinien dysponować decyzją lokalizacyjną na budowę osiedla mieszkaniowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że akt notarialny zbycia przedmiotowych nieruchomości stanowi o budowie zespołu osiedli mieszkaniowych. Przedmiotowy teren został objęty Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...] w Dzielnicy P.- [...] z 1974 r., który został zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia 30 stycznia 1974 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta P. nr 3 z dnia 25 lutego 1974 r. Zgodnie z tymi planami lokalizacja inwestycji os. [...] otrzymała symbol jednostki bilansowej "[...]", zaś lokalizacja inwestycji os. [...] - "[...]". W rozpatrywanym przypadku z akt sprawy wynika, iż na potrzeby wykupu nieruchomości przedłożono pismo Urzędu Dzielnicowego P. - [...], Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1974 r., znak [...], stwierdzające, że granice planowanej dzielnicy [...] ustalone zostały zgodnie z ww. szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy. Przedłożono również pismo Urzędu Miejskiego w P., Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z dnia [...] marca 1976 r., znak [...], z którego wynika, że Wydział ten nie wnosił zastrzeżeń do przeznaczenia przedmiotowego gruntu rolnego na cele nierolnicze w związku z planowanym tam budownictwem mieszkaniowym wysokim i inwestycjami towarzyszącymi, w myśl zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu. W dacie wywłaszczenia obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. z dnia 22 sierpnia 1975 r., który potwierdzał założenia przyjęte dla przedmiotowego terenu w planie szczegółowym z 1974 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż rozpatrujące sprawę organy w sposób prawidłowy określiły cel wywłaszczenia nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem zwrotowym. Z powołanym dokumentów jednoznacznie wynika, że na etapie wywłaszczenia kwestia lokalizacji osiedli mieszkaniowych na obszarze obejmującym sporne nieruchomości była ustalona i uzgodniona.

Z akt sprawy wynika ponadto, iż w dniu [...] listopada 1984 r. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. wydał na wniosek "X" decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji jednostki "[...]" osiedla mieszkaniowego [...], nr [...]. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. decyzją z [...] października 1985 r., nr [...] zatwierdził plan realizacyjny jednostki mieszkaniowej "[...]" P.- [...]-Osiedle [...] w rejonie ulic U., Ś. i S. Wskazane dokumenty, zgromadzone przez organ I instancji, zostały ocenione przez Wojewodę [...]. W oparciu o ten materiał dowodowy organy doprecyzowały cel wywłaszczenia, jakim była budowa zespołu osiedli mieszkaniowych.

Uwzględniając powyższe, jak również ukształtowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie infrastruktury składającej się na osiedla mieszkaniowe, organ II instancji uznał, iż na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] cz. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stanowisko to Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę uznał za prawidłowe.

I tak, z akt sprawy wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2., która stanowi własność Miasta P. a położona jest na os. [...], w całości zabudowana pawilonem handlowym o łącznej powierzchni [...] m2 składającym się w dwóch kiosków w zwartej zabudowie, które w części posadowione są na sąsiedniej działce nr [...]. Z akt wynika, że budynek wzniesiono na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...], wydanej na wniosek P. Spółdzielni Mieszkaniowej, która realizowała budowę osiedli. Z załączonej do akt mapy – załącznika do opinii urbanistycznej nr [...] z dnia [...].3.1975 r. wynika, że jednostka [...] wchodziła w skład zespołu osiedli P. [...]. Z kolei, zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...] w Dzielnicy P.- [...], teren ten prawdopodobnie znalazł się w podstrefie [...], dla której przewidywano realizację mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności. Działka została zbudowana niezwłocznie po jej protokolarnym przekazaniu osobom fizycznym realizującym budowę pawilonu, co miało miejsce 3 czerwca 1988 r. Należy podzielić stanowisko Wojewody, iż usytuowanie pawilonu w tym miejscu nie było przypadkowe, bowiem w jej bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowano również inne obiekty handlowo-usługowe.

Z kolei nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest na os. [...] w P., ma powierzchnię [...] m2 i również stanowi własność Miasta P. Zgodnie z wymienionym Planem Szczegółowym teren ten znalazł się w przeważającej mierze w podstrefie [...], dla której zaplanowano realizację garażu i parkingu dwupoziomowego dla 1000 samochodów oraz w niewielkim fragmencie w podstrefach [...] i [...], dla których przewidziano realizację odpowiednio mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności oraz zieleni parkowej. Zgodnie z projektowanym planem podziału miałyby z niej powstać działki o nr [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2, przy czym zwrotowi miałyby w takim wypadku podlegać parcele [...] i [...]. Na ich terenie zrealizowano infrastrukturę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej w postaci drogi wewnętrznej i parkingu utwardzonych kostką betonową z krawężnikami ([...] m2) oraz wylewką betonową ([...] m2), zabudowy śmietnika z trzepakami i ławką, kanałów deszczowych obsługujących osiedlową kanalizację deszczową oraz w niewielkiej części terenu zielonego będącego fragmentem parku, który od momentu powstania znajduje się w zarządzie Zarządu Zieleni Miejskiej. Na obszarze tym znajduje się ponadto oświetlenie drogowe stanowiące własność i część przedsiębiorstwa [...] SA. Przez nieruchomość przebiega droga wewnętrzna w zarządzie P. Spółdzielni Mieszkaniowej, która umożliwia mieszkańcom osiedla dojazd do budynku nr [...]. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym dokumentacji zdjęciowej, protokołach oględzin nieruchomości oraz sporządzonych na potrzeby sprawy operatach majątkowych. Dokumentacja ta zgromadzona została przy zapewnionym przez organ I instancji czynnym udziale skarżących i ich pełnomocnika.

W oparciu o powyższe ustalenia za prawidłowe uznać należało przyjęcie przez organ II instancji, iż na przedmiotowych działkach zrealizowana została infrastruktura służąca potrzebom osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, niezbędna dla jego prawidłowego funkcjonowania. Zważywszy, że realizacja osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa domów mieszkalnych, lecz także budynków handlowych, usługowych, szkół, przedszkoli, oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągów komunikacyjnych, zieleni, placów zabaw, wewnętrznych dróg dojazdowych oraz parkingów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004, sygn. akt I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, niepubl.), nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż zapisy dokumentów powołanych w umowie sprzedaży nakazują przyjąć, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Mając na uwadze, że co do zasady cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem zagospodarowania i korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991 r., VI SA 914/91, z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, a także wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183), trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego, znajdujące oparcie w zgromadzonych dowodach, pozwalają jednoznacznie przyjąć, że na działkach nr [...] i [...] powstała niezbędna infrastruktura towarzysząca funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, którego realizacja stanowiła podstawę wywłaszczenia. Fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości został w rozpatrywanym przypadku wykazany przez Wojewodę, co uzasadniało skorzystanie przez ten organ z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, określonych art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zakresie odnoszącym się do nieruchomości oznaczonych nr dz. [...] i [...] cz. Konsekwencją tego stanowiska było z kolei uchylenie punktu 5 decyzji organu I instancji, którym zatwierdzono podział działki nr [...].

Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażane w licznym wyrokach NSA, zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość od lat jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie określała zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie, ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu Przepis art. 69 ust. 1 tego aktu stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia był realizowany w latach 80-tych i 90–tych ub. wieku. Zarówno w dacie wywłaszczenia (1975 r.), jak i w dacie realizacji celu wywłaszczenia, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Uwzględniając standardy składające się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w tym w szczególności zasadę lex retro non agit oraz zasadę ochrony zaufania adresatów norm prawnych do państwa i stanowionego przezeń prawa, uznać należy, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie u.g.n. z mocą od 22 września 2004 r., nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej stan faktyczny i prawny nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, został ostatecznie ukształtowany pod rządami dawnych przepisów, a elementem tego stanu jest prawo własności do spornej nieruchomości przysługujące jednostce samorządu terytorialnego, która w dobrej wierze realizowała zaplanowane inwestycje. Za takim założeniem przemawia wzgląd na ochronę pewności prawa oraz na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, którego elementem jest trwałość stosunków prawnych i ochrona praw słusznie nabytych. W ocenie tut. Sadu czasowy zakres zastosowania przedmiotowego przepisu, nienaruszający zasady lex retro non agit, można (i należy) ustalić w drodze wykładni, do czego Sąd jest zobligowany. Z przytoczonych względów Sąd uznał, iż w przypadku uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bez znaczenia pozostaje ocena kiedy to nastąpiło, jak prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji.

Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji Sąd podzielił ponadto stanowisko Wojewody w zakresie wystąpienia przesłanek do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda [...] trafnie przyjął, że zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...], teren ten znalazł się w przeważającej mierze w podstrefie [...], która przeznaczona była pod budowę parkingu i garaży oraz w niewielkim fragmencie w podstrefie [...]. Takie założenia realizacyjne nie zostały w odniesieniu do badanej nieruchomości spełnione, a ponadto nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji, która wpisywałaby się w tworzenie infrastruktury osiedlowej. Teren ten jest niezagospodarowany, a spontanicznie porastająca go zieleń w żadnym wypadku nie czyni z niego obiektu zorganizowanej zieleni osiedlowej lub miejskiej. W konsekwencji Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Starosty w zakresie, w jakim orzeczono o zwrocie działki nr [...], bowiem co do zasady rozstrzygnięcie to było prawidłowe.

W ocenie Sądu organy obu instancji wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla załatwiania sprawy i rozpatrzyły w wymagany sposób cały materiał dowodowy. Stanowiska organów zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi nie podważyły w skuteczny sposób ustaleń i stanowiska przyjętego przez organ II instancji, w wyniku którego organ ten uchylił decyzją organu I instancji w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...]. W szczególności Sąd nie podziela zarzutu niekompletności materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do nie pozyskania planu realizacyjnego jednostki "[...]". Pozyskanie planu realizacyjnego jednostki "[...]" wobec ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie innych dowodów uznać należy za zbędne. Sąd nie podzielił również zarzutu nieuwzględnienia przez organ faktu zrealizowania pawilonu handlowego na dz. nr [...] przez osoby fizyczne. Wskazać należy, że realizacja pawilonu handlowego na działkach nr [...] i [...] nastąpiła z inicjatywy P. Spółdzielni Mieszkaniowej, która realizowała osiedla [...] i która uzyskała wymagane na ten cel pozwolenie na budowę. Pawilon składał i składa się na infrastrukturę osiedlową. Działka nr [...] służyła zatem, co najmniej przez lata 80-te i 90-te ub. wieku, realizacji szeroko pojętego celu publicznego. Należy bowiem mieć na uwadze, że w tamtych realiach infrastruktura osiedlowa w zakresie obiektów handlowych i usługowych z reguły była niewystarczająca dla potrzeb mieszkańców osiedla, których było kilka tysięcy. Podstawowa jest zatem ocena, jakie funkcje dany obiekt spełniał na danym osiedlu, a nie to, kto sfinansował jego budowę oraz kto przez lata prowadził w nim działalność handlową. Przedmiotowy pawilon, z racji jego lokalizacji, wchodził w skład większego obszaru, przeznaczonego w tej części osiedla na działalność handlową. Należy również zauważyć, że działka nr [...] przez cały czas pozostaje w zasobach Miasta P. Ponieważ przez zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy co do zasady rozumieć niepodjęcie w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona, stwierdzić należy, że taka sytuacja nie występuje w tym przypadku. Ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego musi bowiem uwzględniać realizację wszelkiej niezbędnej infrastruktury związanej z celem dokonanego wywłaszczenia. Realizacja inwestycji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości obejmuje również realizację infrastruktury niezbędnej dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Obiekt pełniący funkcje handlowo-usługowe wchodzi w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa stanowiła w rozpatrywanym przypadku cel wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.