II SA/Kr 870/13

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 26 lipca 2012 r. Nr XXIX/378/2012 Rada Miasta Z. wyraziła zgodę na zbycie 2/3 udziału we współwłasności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [....] , stanowiącej własność Gminy Miasta Z. , Stowarzyszeniu Związku [....] Oddział Z. oraz na udzielenie 99,99 % bonifikaty od ceny przedmiotowej nieruchomości.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniósł A.B. , Z.B. , M.N. i S.P.

Skargi te, objęte jednym pismem, zostały poprzedzone bezskutecznym wezwaniem skierowanym do Rady Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucili, że uchwała, o której mowa narusza dyspozycje art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem pomija uprawnienia z tytułu pierwszeństwa przysługujące skarżącemu, jako najemcy lokalu mieszkalnego, usytuowanego w budynku, posadowionym na opisanej na wstępie nieruchomości.

Skarżący wskazali, że zajmują lokale mieszkalne w budynku przy ul. [....] od ponad 20 lat na podstawie umów najmu na czas nieokreślony. Podano, że lokale te były od końca lat czterdziestych ubiegłego wieku w zasobach Miasta Z. i gestii Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, od 1 października 1970 r. - Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Z. . W dniu 21 listopada 1990 r. na podstawie uchwały Rady Gminy T. przekazano 2/3 tej nieruchomości Związkowi [....] (z naruszeniem prawa), a w dniu 30 marca 1998 r. Gmina Miasto Z. zawarła umowę użyczenia 2/3 tej nieruchomości z Zarządem Głównym Związku [....] . Umowa użyczenia obowiązuje do chwili obecnej.

Skarżący wskazali na szereg działań podejmowanych przez nich celem rozwiązania problemów związanych z administrowaniem nieruchomością, jak i zapobiegających podjęciu uchwały o sprzedaży części udziałów Związkowi [....] z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie.

Przede wszystkim Rada nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały naruszone zostały jakiekolwiek prawa najemców lokali położonych w budynku przy ul. [....] . Nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa pomiędzy nieruchomością, objętą uchwałą z dnia 26 lipca 2012 r. Nr XXIX/378/2012, a przedmiotem ewentualnych uprawnień z tytułu pierwszeństwa, na które powołują się skarżący. Żaden z zajmowanych przez najemców lokali mieszkalnych nie stanowi odrębnej nieruchomości, co powoduje, że nie może być przedmiotem sprzedaży w obrocie cywilnoprawnym. Wskazano przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 629/09, zgodnie z którym "w przypadku zbycia nieruchomości najemcy lokalu mieszkalnego, niestanowiącego odrębnej nieruchomości, nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu tego lokalu (art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami)".

Podkreślono, że budynek w którym skarżący zajmuje lokal nie ma charakteru budynku mieszkalnego, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie klasyfikacji środków trwałych budynki mieszkalne według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele niemieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny zgodnie z jego przeznaczeniem (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1317).

Dalej podano, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [....] obręb [....] zabudowana jest budynkiem usługowym (dawnego Domu......) przy ul. [....] w Z. Współwłaścicielami nieruchomości są Gmina Miasto Z. w 2/3 części oraz Bank [....] w Z. przedtem Towarzystwo [....] w 1/3 części.

W ocenie Rady Miasta Z. , skoro jest to budynek niemieszkalny, nie ma do niego zastosowania pierwszeństwo określone w art. 34 ust. 1 i ust. 7 oraz art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 34 tej ustawy ustawodawca posługuje się pojęciem nieruchomości. Zgodnie z art. 46 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak i budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli stanowią odrębny do gruntu przedmiot własności. Zdaniem Rady Miasta nie ma żadnej wątpliwości, że pomieszczenia zajmowane przez rodzinę skarżącego stanowią część budynku trwale związanego z gruntem, a więc budynek wraz z gruntem jest nieruchomością, która może być przedmiotem sprzedaży. Natomiast pomieszczenia zajmowane przez A.B. są częścią budynku i tym samym częścią nieruchomości. Nie zostały prawnie wyodrębnione na podstawie art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) jako oddzielny przedmiot własności. Nie są nieruchomością w rozumieniu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która może być przedmiotem obrotu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na Gminę żadnego obowiązku w zakresie wyodrębnienia prawnego lokali mieszkalnych, usytuowanych w przedmiotowym budynku.

W związku z powyższym, w ocenie Rady, nie ulega wątpliwości, że art. 34 i 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznają pierwszeństwa do nabycia części składowej rzeczy, która to część składowa nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności.

Organ wyjaśnił, że z użytego w art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia "lokal mieszkalny" nie można wyprowadzać wniosku, iż mieścić się mogą w nim "budynki użytkowe" lub "usługowe". Skoro ustawodawca upoważnił gminę do objęcia pierwszeństwem w nabyciu najemców lokali mieszkalnych, to nie można rozciągać tego upoważnienia, wbrew jego woli przyznając takie pierwszeństwo najemcom lokali, w przypadku zbycia całej nieruchomości gruntowej lub udziału w takiej nieruchomości, chociażby była zabudowana budynkiem, w którym wynajmowane są lokale mieszkalne.

Niezależnie od powyższego podkreślono, że zaskarżona uchwała nie skutkuje bezpośrednio zbyciem udziału w przedmiotowej nieruchomości, a jedynie wyznacza kierunek działań dla organu wykonawczego, jakim jest Burmistrz Miasta Z. Niewątpliwie o naruszeniu uprawnień z tytułu pierwszeństwa można mówić dopiero w przypadku zawarcia stosownej treści transakcji sprzedaży. W tym względzie odwołano się do dyspozycji art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami który przewiduje za naruszenia przepisów art. 34 ust. 1-5 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedzialność na zasadach ogólnych. W tym przypadku chodzi o odpowiedzialność odszkodowawczą, a więc osoba, której prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości zostało pominięte, może domagać się odszkodowania na zasadach ogólnych. Odszkodowania może domagać się także osoba, która prowadziła postępowanie lub postępowania administracyjne w sprawie prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumiany jest zatem jako wyłączający sankcję nieważności czynności prawnej dokonanej wbrew przepisom ustawy, jaka wynika z art. 58 § 1 K.c. Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w umowie zbycia lokalu mieszkalnego nie powoduje nieważności tej umowy, a skutkuje jedynie odpowiedzialnością odszkodowawczą zbywcy, gdyż uregulowanie przyjęte w art. 36 tej ustawy wyłącza przyjęcie nieważności czynności prawnej. Oczywistym jest zatem, że skoro ustawodawca wyłączył sankcje nieważności czynności prawnej w postaci umowy sprzedaży, to tym bardziej nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Z. , która sama w sobie nie skutkuje zbyciem prawa własności, a zatem nie narusza - nawet hipotetycznie - praw skarżącego.

Niezależnie od powyższego podano, że za zbyciem udziału w nieruchomości położonej przy ul. [....] w Z. na rzecz Związku [....] przemawiają względy moralne, celowościowe oraz historyczne. Budynek dawnego [....] przy ul. [....] , zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [....] obręb [....] Miasta Z. , został bowiem wzniesiony w 1936 r. w efekcie wieloletnich starań Związku [....] . Towarzystwo [....] pod wezwaniem [....] zostało zawiązane w 1904 r. jako pierwsza organizacja regionalna na terenie Podhala. Po 1945 r. przez 12 lat nie było ani w Z. ani na pozostałym obszarze Podhala żadnej organizacji regionalnej. Budynek [....] został przejęty przez Państwo. Po tzw. "przewrocie październikowym" w 1956 r., rozpoczęły się starania o odtworzenie organizacji ruchu regionalnego. Władze PRL nie zgodziły się jednak na reaktywowanie dawnych stowarzyszeń, zezwoliły natomiast na zarejestrowanie nowej organizacji Związku [....] , który w 1959 r. zmienił nazwę na Związek [....] . Rejestracja na nowo przerwała ciągłość prawną i tym samym Związek [....] nie mógł wejść w prawa majątkowe swoich przedwojennych poprzedników. Po upadku systemu komunistycznego i utworzeniu samorządu terytorialnego 2/3 nieruchomości należące do Skarbu Państwa zostało skomunalizowane na rzecz Gminy T. Jednym ze swoich pierwszych rozstrzygnięć, uchwałą Nr VI/57/90 z dnia 21 listopada 1990 r. nowo powstały samorząd postanowił naprawić krzywdy wyrządzone ruchowi regionalnemu i zwrócić nieruchomość Związkowi [....] . Od tego czasu nieruchomość przy ul. [....] znajduje się w posiadaniu Związku. Poszczególne Oddziały Związku [....] posiadają osobowość prawną, istnieje więc możliwość sprzedaży na ich rzecz prawa własności nieruchomości. Oddział Z Związku [....] prowadzi działalność na terenie Miasta Z. i jest ideowym i faktycznym następcą dawnego Towarzystwa Związek [....] pod wezwaniem [....] w Z.

Celem spornej uchwały jest umożliwienie Burmistrzowi Miasta Z. przekazanie na rzecz Oddziału Z. Związku [....] 2/3 części prawa własności w przedmiotowej nieruchomości. W interesie gminy jest bowiem przekazanie nieruchomości do tego oddziału stowarzyszenia, który faktycznie nieruchomością zarządza i prowadzi działalność społeczno - kulturalną na obszarze Miasta Z.

Podniesiono, że Rada Miasta Z. w sposób prawidłowy zastosowała w niniejszej sprawie bezprzetargowy tryb przeniesienia udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Związku [....] - Oddział Z. Stosownie bowiem do treści art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedażna rzecz organizacji pożytku publicznego następuje z pomięciem procedury przetargowej. Stowarzyszenie Związek [....] jest bez wątpienia organizacją pożytku publicznego (wykaz organizacji pożytku publicznego uprawnionych do otrzymania 1% podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2011 na stronie internetowej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej).

Jednocześnie w oparciu o dyspozycje art. 68 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Miasta Z. podjęła decyzję o udzieleniu Związkowi [....] – Oddział w Z. bonifikaty od ceny sprzedaży, ustalając wysokość tej bonifikaty na poziomie 99,99%. Pozwoli to, w ocenie Rady, na częściowe naprawienie krzywd jakich Związek [....] doznał w okresie ustroju komunistycznego.

W piśmie z dnia 30 września 2013 r. skarżący podtrzymali wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. Nr XXIX/378/2012 z dnia 26 lipca 2012 r. Wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu (sporządzonego w styczniu 2013 r., tj. kilka miesięcy po złożeniu skargi w niniejszej sprawie) w postaci operatu szacunkowego określającego wartość rynkową zabudowanej nieruchomości gruntowej przy ul. [....] w Z. sporządzonego w dniu

21 stycznia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J.S. - w celu wykazania, że uchwała Rady Miasta Z. Nr XXIX/378/2012 z dnia 26 lipca 2012 r. podjęta została bez uprzedniego ustalenia ceny rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego oraz o dopuszczenie dowodu w postaci aktu notarialnego przedwstępnej warunkowej umowy sprzedaży z dnia 19 czerwca 2013 r. zawartej pomiędzy Burmistrzem Miasta Z. a Zarządem Stowarzyszenia pod nazwą [....] " - na okoliczności wskazane w uzasadnieniu pisma.

Podniesiono, że przedmiotem zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Z. Nr XXIX/378/2012 z dnia 26 lipca 2012 jest wyrażenie zgody na sprzedaż w drodze bez przetarg owej udziału wynoszącego 2/3 we współwłasności nieruchomości położonej przy ulicy [....] w Z. , na rzecz Stowarzyszenia [....] - Oddział Z. na cele działalności pożytku publicznego oraz wyrażenie zgody na udzielenie Stowarzyszeniu 99,99% bonifikaty od ceny udziału we współwłasności tej nieruchomości. Jak wynika z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 21 stycznia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J.S. , a więc po upływie sześciu miesięcy od daty podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Z. , nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały położona jest w ścisłym centrum Miasta Z. i zabudowana budynkiem o charakterze mieszkalno - usługowym, w którym oprócz pięciu lokali mieszkalnych, wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Miasta Z. , zlokalizowane są także, służące do zaspokajania potrzeb publicznych [....] , restauracja, bank oraz punkty usługowe.

Bez wątpienia zarówno lokalizacja budynku, jak i znajdujące się w nim lokale mieszkalne będące w zasobach mieszkaniowych Miasta Z. , lokale użytkowe służące zaspokajaniu potrzeb publicznych (......), a także sama treść zaskarżonej uchwały, z której wynika, iż sprzedaż w drodze bez przetargowej dokonywana jest na cele pożytku publicznego, przesądzają za uznaniem zaskarżonej uchwały Rady Miasta za sprawę z zakresu administracji publicznej (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 286/06). Tym samym wykazana została przesłanka do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Z. w trybie i na zasadach wynikających z art. 101 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Podniesiono, że swój interes prawny do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie skarżący wykazali w uzasadnieniu skargi. Jednakże, przy okazji niniejszego pisma, w związku z pojawieniem się w sprawie nowych, istotnych faktów i dowodów, nieznanych skarżącym w chwili wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak chociażby fakt, że budynek na przedmiotowej nieruchomości przy ul. [....] w Z. ma - jak wynika z operatu szacunkowego - charakter mieszkalno - usługowy, skarżący wskazali na następujące okoliczności.

Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 629/09, skarżący - których lokale mieszkalne, zajmowane na podstawie umów najmu zawartych na czas nieokreślony i zlokalizowane w przedmiotowym budynku mieszkalno - usługowym przy ulicy [....] w Z. nie zostały do dnia złożenia skargi przekształcone w odrębne nieruchomości - z ostrożności, w grudniu 2012 r. złożyli wspólny wniosek o wykup na współwłasność udziału wynoszącego 2/3 części we współwłasności nieruchomości.

Tym samym nie są zgodne z prawdą twierdzenia Rady Miasta Z. zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby skarżącym nie przysługiwało prawo pierwszeństwa, gdyż po pierwsze zajmowane przez nich lokale nie stanowią przedmiotu odrębnej własności, po drugie budynek, w którym zlokalizowane są lokale mieszkalne, ma charakter wyłącznie budynku użytkowego.

Wskazano, że Rada powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r. uznała, że skarżącym nie przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przez nich zajmowanych, bowiem lokale te nie stanowiły odrębnego przedmiotu własności i nie korzystały z pierwszeństwa w nabyciu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Najwyższy podniósł, że powód, którego lokal mieszkalny nie stanowił odrębnej nieruchomości, spełniał przesłanki określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli chodzi o przysługujące mu prawo pierwszeństwa, tyle tylko, że prawo to dotyczyło całej zbywanej nieruchomości, a nie jej części w postaci lokalu mieszkalnego. Warto podnieść także, że w sprawie objętej powołanym wyrokiem Sądu Najwyższego nieruchomość także nie miała charakteru mieszkalnego. Stąd też należy wyprowadzić analogiczny wniosek w sprawie będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, że skarżącym przysługiwało prawo pierwszeństwa w nabyciu w drodze bez przetargowej udziału wynoszącego 2/3 części we współwłasności nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [....] . Tym samym interes prawny skarżących do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie nie powinien budzić wątpliwości.

Podniesiono także, że poprzez fakt, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę służący za podstawę ustalenia ceny rynkowej przedmiotowej nieruchomości przy ul. [....] w Z. został sporządzony dopiero w styczniu 2013 r., a więc po upływie sześciu miesięcy od podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Z. , w której to uchwale Rada udziela 99,99% bonifikaty Związkowi [....] - Oddział Z. , skarżący składając w grudniu 2012 r. wniosek o wykup udziału we współwłasności nie wiedzieli jaka jest cena rynkowa nieruchomości. Rada Miasta Z. również nie wiedziała od jakiej ceny rynkowej udzielała bonifikaty. Działanie takie stoi, w ocenie skarżących, w jawnej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa tj. z art. 67 ust. 3 oraz art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe potwierdza również bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2009 r. sygn. akt l OSK 284/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 marca 2008 r.).

W przypadku zaskarżonej uchwały mamy więc do czynienia z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących norm prawa materialnego, co już choćby z mocy art. 58 § 1 K.c. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały. Dodatkowym argumentem przemawiającym za nieważnością zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. jest fakt, że uchwała zezwala na nabycie w drodze bezprzetargowej udziału we współwłasności nieruchomości przy ulicy [....] w Z. Związkowi [....] – Oddział Z. Tymczasem jak wynika ze statutu Związku [....] sprzedaż nieruchomości powinna następować do majątku Związku [....] , nie zaś na rzecz jego Oddziału w Z. Związek [....] - Oddział Z. działa bowiem w oparciu o statut Związku [....] , zatem Związek [....] - Oddział Z. nie mógł skutecznie korzystać z możliwości nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ani też nabywać nieruchomości do własnego majątku jak wynika ze statutu.

Stwierdzono, że w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miasta Z. tj. w dniu 26 lipca 2012 r. Związek [....] - Oddział Z. nie był materialno - prawnie legitymowany do nabycia udziału we współwłasności nieruchomości przy ulicy [....] w Z.

W oparciu o powyższe, skarżący podnieśli, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do sytuacji utrzymania w mocy aktu z zakresu administracji publicznej, który rażąco narusza prawo poprzez pominięcie skarżących w ich prawie pierwszeństwa, udzielenie bonifikaty od ceny, która w dacie wejścia w życie uchwały nie była jeszcze ustalona oraz zezwolenie na zbycie udziału w nieruchomości w drodze bezprzetargowej podmiotowi, który w dacie wejścia w życie uchwały nie był jeszcze legitymowany do nabycia udziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uprawniony jest do badania zaskarżonej uchwały co do jej zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Co istotne, Sąd administracyjny nie bada zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. z dnia 26 lipca 2012 r. Nr XXIX/378/2012 w sprawie: wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości oraz na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości, zwanej dalej w skrócie "uchwałą", pod względem innych kryteriów niż legalność, a w szczególności nie ocenia kontekstu i uzasadnienia historycznego podjęcia tej uchwały. Rada Miasta Z. ma bowiem prawo dysponowania swoim mieniem komunalnym na rzecz każdego podmiotu, także i Stowarzyszenia [....] uznającego się za kontynuatora przedwojennego Związku [....] .

Sąd bada jedynie kwestie naruszenia prawa, co w ocenie Sądu miało miejsce w tej sprawie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w tej sprawie wydał w dniu 29 maja 2013 r. postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa o sygn. akt I OSK 941/13) w którym Sąd II. instancji wyraźnie stwierdził, że w sprawie skargi były składane przez różnych skarżących i stąd prawidłowo Sąd I. Instancji wezwał skarżących (poprzez ich pełnomocnika) do uiszczenia wymaganych wpisów. Skoro został wniesiony tylko jeden wpis, to należało zapytać pełnomocnika skarżących o przypisanie tego wpisu do konkretnego skarżącego i skardze tego skarżącego nadać bieg. Sąd wezwał A.B. do złożenia oświadczenia co do zaliczenia kwoty wpisu od skargi i na tej podstawie uznano, że brak fiskalny skargi w postaci uiszczenia wpisu został usunięty tylko wobec skargi A.B. Tym samym tylko ta skarga stała się przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Skargi zaś wniesione przez Z.B. , M.N. i S.P. (mimo formalnie objęcia ich jednym pismem) podlegały odrzuceniu, ponieważ mimo wezwania do uiszczenia wpisu od tych skarg, takie wpisy nie zostały uiszczone. Zgodnie z art. 220 § 3 P.p.s.a. skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należy wpis, podlega odrzuceniu przez sąd.

Przechodząc do merytorycznego badania skargi wniesionej przez skarżącego A.B. należy stwierdzić, że skarżący wybrał tryb skarżenia określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ugruntowany jest już w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne, może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. (przykładowo: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 352/11, opub. w Lex nr 1082735; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn.. akt II SA/Wr 388/07, opub. w Lex nr 507882). Nie ma więc żadnych przeszkód, żeby objąć możliwością zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały zezwalającej na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym i to nawet wówczas, gdy sama uchwała rady gminy określa warunki dokonania takiego zbycia. Nie jest to bowiem czynność prawa cywilnego, a tym samym winna ona być kwalifikowana do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. wezwał Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa (akta sądowe, karta nr 9), przy czym wezwanie to wpłynęło do Urzędu Miasta Z. 10 sierpnia 2012 r. (akta sądowe, karta nr 10). Skarga zaś pochodzi z daty 3 października 2012 r., nadana w urzędzie pocztowym 4 października 2012 r. (akta sądowe, karta nr 13). Tym samym 60-dniowy termin do jej wniesienia także został zachowany zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Również po stronie skarżącego występuje przesłanka naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący powinien więc wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć najpóźniej w chwili wnoszenia skargi, a nie pojawić się dopiero w przyszłości, a zarazem powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1703/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2012 r., sygn.. akt II SA/Kr 917/12, opub. w Lex nr 1234345 wyraźnie stwierdził, że "(..) Jeśli najemcy nie zostali zawiadomieni, jak tego wymaga art. 34 ust. 4 u.g.n. o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia, to doszło do naruszenia ich interesu prawnego". Takie stanowisko powszechnie prezentowane jest i akceptowane w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 256/11, opub. w Lex nr 990237; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 433/11, opub. w Lex nr 1235937; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 351/11, opub. w Lex nr 1082734). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1917/11, opub. w Lex nr 1112921 wyraźnie stwierdził, że interes prawny najemcy w zaskarżeniu uchwały dotyczące zbycia nieruchomości obejmującej lokale mieszkalne wynika z art. 34 ust. 4 zdanie 1 u.g.n., ponieważ jest rzeczą oczywistą, że wyrażenie przez radę gminy zgody na przekazanie składników majątkowych (...) jest równoznaczne z przeznaczeniem wymienionej w uchwale nieruchomości do zbycia, w rozumieniu art. 34 ust. 4 zdanie 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej we skrócie "u.g.n.". Tym samym takie podjęcie uchwały narusza interes prawny skarżącego wynikający z art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 4 zdanie 1 u.g.n., co daje mu legitymację czynną do wniesienia skargi na taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Każda inna wykładnia przywołanych przepisów byłaby błędna, ponieważ w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiekolwiek przepisu prawa, która by naruszała zagwarantowane ustawowo prawa obywatelskie. Sąd w tej sprawie w pełni podziela ten kierunek wykładni, co uzasadnia uznanie, że po stronie skarżącego spełniona została przesłanka naruszenia jego interesu prawnego – jest on bowiem najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości, której udział zbywa Gmina. Stosunek najmu skarżącego jest najmem na czas nieoznaczony.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ponieważ zaskarżono nią uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej i dodatkowo zostały spełnione pozostałe wymogi formalne, tzn. nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i sama skarga została wniesiona z zachowaniem terminu. Skarżący posiada interes prawny, a więc legitymację do jej zaskarżenia.

Zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego zobowiązującym Burmistrza Miasta Z. do jej realizacji, czyli zawarcia umowy sprzedaży. Dotyczy ona bowiem wyrażenia zgody na zawarcie konkretnej umowy, co oczywiście nie oznacza, że nie może ona naruszać interesu prawnego innej osoby. Żaden jednak przepis zaskarżonej uchwały nie stanowi przepisu prawa miejscowego.

Skarżący słusznie upatruje naruszenie jego interesu prawnego w przeznaczeniu do zbycia w drodze bezprzetargowej przez Gminę Miasto Z. 2/3 udziału we własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [....] obręb [....] zabudowanej jest budynkiem usługowym (budynkiem dawnego [....] ) przy ul. [....] w Z. Współwłaścicielami nieruchomości są Gmina Miasto Z. w 2/3 części oraz Bank [....] Spółdzielczy w Z. przedtem Towarzystwo [....] w 1/3 części.

W budynku usytuowanym na tej działce znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego. Okolicznością bezsporną jest i to, że w tym budynku zamieszkują w swoich lokalach mieszkalnych również inni najemcy, których najem został ustanowiony (lub przekształcony) w najem nawiązany na czas nieoznaczony.

Zgodnie z 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a u.g.n., przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zdanie pierwsze u.g.n.). Naruszenie tego warunku przez gminę stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Jak wynika z akt sprawy, żaden organ Gminy Miasto Z. nie zawiadomił na piśmie najemców lokali mieszkalnych znajdujących się na działce nr [....] o przeznaczeniu udziału wynoszącego 2/3 we własności tej nieruchomości do zbycia. W ocenie Sądu na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały zaktualizował się obowiązek określony w przytoczonym art. 34 ust. 4 u.g.n.

Pierwszeństwo uregulowane w art. 34 u.g.n. polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Z tego pierwszeństwa wynika a contrario zakaz zadysponowania rzeczą w taki sposób, który powoduje naruszenie tego pierwszeństwa. Realizacja pierwszeństwa jest możliwa dopiero wówczas, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuacje, w której zakaz staje się aktualny.

Nawet w przypadku, gdy dany budynek stanowi budynek usługowo-mieszkalny, w którym znajduje się wiele lokali mieszkalnych, najemcom zajmującym lokale mieszkalne służy uprawnienie (zwane przez ustawodawcę pierwszeństwem). Zgodnie z art. 34 ust. 7 u.g.n. zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 art. 34 ustawy nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującym najemcom tych lokali. Nie ma przy tym znaczenia, czy sam budynek jest także częściowo wykorzystywany na cele niemieszkalne. Skoro dany budynek obejmuje lokale mieszkalne, to zbycie nieruchomości musi być poprzedzone skorzystaniem z trybu określonego w art. 34 u.g.n. Wskazywanie na możliwość kwalifikowania danego budynku według przepisów dotyczących statystyki publicznej nie może mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 34 u.g.n. Nie można bowiem przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Śródków Trwałych (KŚT), Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1317, zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej) interpretować jako zawierających definicje na potrzeby ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo należy wskazać na art. 37 ust. 12 pkt 1-14 u.g.n., w którym to artykule ustawodawca określił przypadki zbywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Wprawdzie nie ma odrębnego przepisu nakazującego stosowanie kolejności zawartej w powołanym artykule, tak jak to ma miejsce wobec kolejności zawartej w art. 34 ust. 1 (na podstawie art. 34 ust. 2 u.g.n.), tym niemniej w ocenie Sądu nieprzypadkowo pod pierwszą pozycją ustawodawca umieścił przypadek zbywania nieruchomości na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu stosownie do art. 34 u.g.n. (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n.). To oznacza, że zawsze w przypadku zbywania nieruchomości należy w pierwszej kolejności uwzględniać pierwszeństwo wynikające z art. 34 u.g.n.

Konkludując należy wyraźnie wskazać, że Rada Miasta Z. podjęła zaskarżoną uchwałę o wyrażeniu zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym znajdowały się lokale mieszkalne z naruszeniem prawa najemców do skorzystania z przysługującego im prawa pierwszeństwa. Skarżący nie został zawiadomiony - stosownie do treści art. 34 ust. 4 u.g.n. - co faktycznie pozbawiło go możliwości skorzystania z przysługującego mu uprawnienia.

Nie ma racji Rada Miasta Z. wskazując, że z prawa pierwszeństwa może skorzystać tylko najemca lokalu mieszkalnego, który stanowi odrębną własność lokalową.

Sądowi znany jest pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 629/09, opub. w Lex nr 736478, zgodnie z którym w przypadku zbycia nieruchomości najemcy lokalu mieszkalnego, niestanowiącego odrębnej nieruchomości, nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu tego lokalu (art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Sąd w tej sprawie tego poglądu jednak nie podziela. Art. 34 ust. 1 u.g.n. wprost bowiem stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości, a nie lokali mieszkalnych, osobom fizycznym i prawnym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, jeżeli spełniają warunki wymienione w pkt 1-3 tego ustępu. Art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. stanowi zaś, że z pierwszeństwa korzystają najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli ich stosunki najmu zostały nawiązane na czas nieoznaczony. Tym samym powołany przepis w ogóle nie wskazuje na dodatkowy warunek, jakim miałoby być przysługiwanie najemcy prawa do odrębnej własności lokalu mieszkalnego. Sam fakt bycia najemcą lokalu mieszkalnego (z najmem ustanowionym na czas nieoznaczony) kwalifikuje taką osobę do korzystania z pierwszeństwa nabycia nieruchomości, a nie samego lokalu mieszkalnego. Sąd nie bada przy tym przyczyn, dla których ustawodawca przyznał takie uprawnienie najemcom. Tym samym skoro wykładnia gramatyczna powołanego art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. pozwala na odkodowanie nie budzącej wątpliwości normy prawnej, nie ma podstaw aby od takiej wykładni tego przepisu jaki prezentuje Sąd i na jaką wskazuje w skardze skarżący - odstępować. Oczywiście nie oznacza to, że zawsze automatycznie najemca będzie nabywcą całej nieruchomości. Nawet z przyczyn ekonomicznych (np. braku środków finansowych) może najemca nie skorzystać z prawa pierwszeństwa. Jest to jednak odrębne zagadnienie, nie objęte tą sprawą. Także zarzut skargi naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 67 ust. 1 u.g.n. jest zasadny.

Rada Miasta Z. miała prawo do udzielenia bonifikaty w przypadku sprzedawania nieruchomości osobie prawnej, którą jest organizacją pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, ale warunkiem zastosowania konkretnej wysokości bonifikaty jest uprzednie ustalenie ceny. Nie znając ceny w istocie Rada Miasta nie wiedziała, jaka jest realna bonifikata. W tej zaś sprawie na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta Z. nie znała ceny przeznaczonej do zbycia nieruchomości. Sama zaś bonifikata wynosząca 99,99 % wartości rynkowej stanowi w istocie darowiznę. Nabycie nieruchomości (lub udziału w nieruchomości) za cenę odpowiadająca 0,01 % jej wartości nie stanowi jakiegokolwiek ekwiwalentu za zbywane prawo.

Pozostałe zarzuty skargi nie mają w tej sprawie znaczenia. Zarzuty dotyczące niegospodarności w zarządzaniu przedmiotową nieruchomością przez Związek [....] mogły mieć wpływ na radnych podejmujących zaskarżoną uchwałę, ale Sąd nie dokonuje oceny intencji radnych głosujących w danej sprawie. Także kwestia prawidłowej reprezentacji Stowarzyszenia [....] nie ma w tej sprawie znaczenia. Prawidłowość reprezentacji i tym samym zdolność do zawierania czynności prawnych ma znaczenie przy zawieraniu umów lub podejmowaniu innych czynności prawnych. Zaskarżona uchwała nie jest ani umową zbycia, ani też nie jest oświadczeniem woli jednej ze stron.

Zważywszy zatem, że uchwała Rady Miasta Z. z dnia 26 lipca 2012 r. została wydana z istotnym naruszeniem interesu prawnego skarżącego Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie w związku z tym, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, a wyrok Sądu zapadł po upływie jednego roku od daty jej podjęcia (26 lipca 2012 r. – data wydania uchwały i 23 października 2013 r. - data wydania orzeczenia), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł stwierdzić jej nieważności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jeżeli nie jest ona aktem prawa miejscowego i nie uchybiono obowiązku terminowego przedłożenia jej do nadzoru wojewody. W przypadku jednak, gdy w związku z upływem tego rocznego terminu nie można stwierdzić nieważności uchwały, a istnieją przesłanki takiego stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa (czyli o jej niezgodności z prawem). Taka uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o wydaniu jej z naruszeniem prawa (o jej niezgodności z prawem). Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, tym samym mimo zaistnienia podstaw unieważniających ją, Sąd zobowiązany był w związku z upływem okresu 1 roku od daty jej podjęcia orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa, co także znajduje podstawy w treści art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.