IV SA/Wr 320/13

Uzasadnienie

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 marca 2013 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji z dnia 7 lutego 2013r., Nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w przedmiocie uchylenia z dniem 31 grudnia 2012r. decyzji ostatecznej Nr [...]z dnia 25 października 2012r. w sprawie przyznania na dziecko K. K.: zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 i na dziecko K. K.: zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2013r., poz. 267/ orzeczono uchylić zaskarżoną decyzję w całości i uchylić decyzję ostateczną działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., Nr [...]z dnia 25 października 2012r. w sprawie przyznania na dziecko K. K.: zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 i na dziecko K. K.: zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14.

W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją z dnia 25 października 2012r., Nr [...]działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przyznał A. K. na dziecko K. K.: zasiłek rodzinny od dnia 1 listopada 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. w wysokości 106,00 zł miesięcznie oraz od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 31 października 2013r. w wysokości 115,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 w miesiącu wrześniu 2013r. w wysokości 100,00 zł jednorazowo i na dziecko K. K.: zasiłek rodzinny od dnia 1 listopada 2012r. do dnia 31 października 2013r. w wysokości 106,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 w miesiącu wrześniu 2013r. w wysokości 100,00 zł jednorazowo.

W wyniku wszczętego postępowania administracyjnego organ ten kolejną decyzją z dnia 7 lutego 2013r., Nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił z dniem 31 grudnia 2012r. decyzję ostateczną Nr [...] z dnia 25 października 2012r. przyznającą na dzieci: K. K. i K. K. świadczenia rodzinne. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ, obok powołania treści art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej oraz art. 3 pkt 23 i 24 tej ustawy regulujących problematykę utraty i uzyskania dochodu, stwierdził, że dnia 16 listopada 2012r. zmieniła się sytuacja życiowa i materialna rodziny, a mianowicie A. K. podjęła zatrudnienie w firmie J. M .Polska S.A. Spowodowało to konieczność ponownego przeliczenia dochodu rodziny i doliczenia dochodu uzyskanego z tytułu pracy zarobkowej mając na względzie art. 5 ust. 4b ustawy. Po uwzględnieniu dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostało osiągnięte wynagrodzenie, tj. z grudnia 2012r. w kwocie 1.007,77 zł, dochód na osobę w rodzinie wyniósł 542,11 zł, który przekracza kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego. Tym samym organ uznał, że strona nie kwalifikuje się do świadczeń rodzinnych od 1 stycznia 2013r.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała także, iż z treści art. 5 ust. 4b ustawy wynika, że powiększenie dochodu o dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy może mieć miejsce pod warunkiem, że dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W jej ocenie w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że w dniu 25 października 2012r., tj. w dniu wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji przyznającej jej zasiłek rodzinny, nie pracowała i nie uzyskiwała dochodów z pracy. Skoro pierwszy dochód z tytułu podjętego zatrudnienia uzyskała w grudniu 2012r., to dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jak stanowi powyższy przepis, powinien dotyczyć miesiąca stycznia 2013r., a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - grudnia 2012r. Tym samym uznała, że brak jest podstaw do uchylenia, w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji przyznającej świadczenia rodzinne z dniem 31 grudnia 2012r. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 235/08, wskazała, że w niniejszej sprawie należałoby przyjąć dochód uzyskany z tytułu wynagrodzenia za pracę w 2012r. czyli świadczenie faktyczne wypłacone w tym roku i po dodaniu dochodu ustalonego za 2011r. podzielić sumę przez 12 miesięcy i przez liczbę osób w rodzinie. Zwróciła również uwagę na fakt, że uwzględnione przy ustalaniu dochodu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 7.422,58 zł, wypłacone w 2011r. obejmują wyrównanie alimentów od dnia 25 października 2010r. w łącznej kwocie 622,58 zł. Na tej podstawie dochody z tego tytułu winny być zatem proporcjonalnie rozliczone i uwzględnione w dochodzie za lata, za które przysługiwały, a nie w dochodzie za rok, w którym zostały wypłacone. W świetle powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu akt sprawy oraz wniesionego odwołania ustaliło, co następuje.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Powyższy przepis prawa stanowi o nadzwyczajnym trybie umożliwiającym zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi on wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznej dlatego przepis ten powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. Zatem w oparciu o wskazany przepis prawa można zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacji gdy: -uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych,

- członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz

-osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Przedstawiony wyżej katalog zdarzeń, z którymi omawiany przepis prawa wiąże możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej poprzez jej zmianę lub uchylenie, jest zamknięty.

W sprawie bezsporne jest, że od dnia 16 listopada 2012r. A. K. podjęła zatrudnienie na czas określony do dnia 30 czerwca 2013r. w J. M. Polska S.A. z siedzibą w K. nie na stanowisku sprzedawca - kasjer. Po powzięciu informacji o podjęciu przez A. K. zatrudnienia organ pierwszej instancji, po uprzednim wszczęciu postępowania, dokonał przeliczenia dochodów członków rodziny warunkujących przyznanie świadczeń rodzinnych na okres 2012/2013, uwzględniając w dochodzie uzyskany przez skarżącą dochód z grudnia 2012r. w kwocie 1.007,77 zł. Powiększając więc miesięczny dochód rodziny uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. 2011 w kwocie 618,55 zł (7.422,58 zł : 12) o dochód uzyskany we wskazanej wyżej kwocie 1.007,77 zł organ ustalił przeciętny miesięczny dochód rodziny w wysokości 1.626,32 zł. Skoro w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie daje to kwotę 542,11 zł (1.626,32 zł : 3 osoby), to tym samym niewątpliwie przekroczone zostało ustawowe kryterium dochodowe, które dla strony wynosiło, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwotę 539,00 zł.

Zdaniem składu orzekającego Kolegium przedstawiony przez organ pierwszej instancji sposób wyliczenia dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Prawidłowo bowiem przyjęto, że wysokość wynagrodzenia uzyskanego przez A. K. w grudniu 2012r., o jaką należy powiększyć przeciętny miesięczny dochód rodziny uzyskany w 2011r. (art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych), ustala się, stosownie do § 2 ust. 2 pkt 5 lit. m rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013r., poz. 3), na podstawie dokumentu określającego wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód był osiągnięty - w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Sposób uwzględniania uzyskanego dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy unormowany został w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ust. ust. 4b stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Odnosząc te ustalenia do sprawy będącej przedmiotem rozważań przez skład orzekający Kolegium uprawnione jest więc stwierdzenie, że miesiącem następującym po miesiącu, w którym dochód ze stosunku pracy został przez A. K. osiągnięty (w tym przypadku będzie to listopad 2012r.) był grudzień 2012r. W tym ostatnim wymienionym wyżej miesiącu (grudniu 2012r.), jej wynagrodzenie wyniosło 1.007,77 zł. Należy w tym miejscu zauważyć, że dochód z osiągnięty z tego tytułu stanowi uzyskany dochód w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c ustawy w związku z art. 3 pkt 22 ustawy.

W świetle powyższych rozważań prawidłowo organ pierwszej instancji wyliczył dochód w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie. Wyniósł on 542,11 zł, a tym samym niewątpliwie przekroczone zostało ustawowe kryterium dochodowe, które dla strony wynosiło, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwotę 539,00 zł. Zasadnie więc organ dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej w oparciu o art.32 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, iż kwota przekroczenia jest niewielka, stwierdzono, że analiza przytoczonych powyżej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu jakiegokolwiek marginesu swobodnego uznania, uzależniając prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego wyłącznie od spełnienia określonych w ustawie kryteriów dochodowych, a każde przekroczenie określonej w ustawie wartości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, niezależnie od wielkości tego przekroczenia, skutkuje utratą prawa do świadczeń rodzinnych, bez jakiejkolwiek uznaniowości, czy też kierowania się zasadami słuszności po stronie organów administracji orzekających w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne. Dlatego na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogą mieć wpływu argumenty podnoszone w odwołaniu.

Za niezasadną uznano również argumentację skarżącej kwestionującą sposób uwzględnienia w dochodzie rodziny świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma moment osiągnięcia dochodu, a nie za jaki okres on dotyczy. W sprawie bezsporne jest, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci strona uzyskała w roku 2011, co uprawniało organ pierwszej instancji do uwzględnienia tego dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych.

W ocenie Kolegium w pierwszej kolejności należało w sprawie rozważyć możliwość zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jest przepisem szczególnym względem Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli w sprawie zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie, to najpierw należy sięgnąć do tego przepisu celem zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2164/05, Lex nr 219997 - dostępne w Internecie). Trzeba jednakże pamiętać, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 32 ust. 1 co do zasady nie może nastąpić z mocą wsteczną, a zatem decyzja oparta na tej podstawie prawnej nie może zostać wydana po upływie okresu zasiłkowego (por. wyroki: NSA z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09; NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, Lex nr 499576; WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 636/10, Lex nr 754868; WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 759/10, Lex nr 752636 - orzeczenia dostępne w Internecie). Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest bowiem decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1208/09). W konsekwencji tylko w sytuacji, gdy osoba pobrała nienależne świadczenie może na podstawie omawianego przepisu nastąpić uchylenie decyzji przyznającej świadczenie, nawet po upływie okresu zasiłkowego, z mocą wsteczną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejsze sprawy zauważono, że organ pierwszej instancji jako przesłankę zastosowania trybu weryfikacji przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy przyjął zmianę sytuacji dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Brak było więc podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc (decyzja pierwszej instancji została wydana 7 lutego 2013r. i uchyla ona decyzję z dnia 25 października 2012r. z dniem 31 grudnia 2012r.). Wskazanie przez organ, że sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ powinien był uchylić decyzję przyznającą świadczenia z dniem podjęcia zaskarżonej decyzji, a nie z mocą wsteczną. Organ pierwszej instancji naruszył więc art. 32 ust. 1 cyt. ustawy dokonując jego błędnej wykładni, która doprowadziła do nieprawidłowego jego zastosowania.

W skardze z dnia 29 kwietnia 2003r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. K., powołując się na art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdziła, że skoro pierwszy dochód z tytułu podjętego zatrudnienia uzyskała w grudniu 2012r., to dochód z miesiąca następującego po miesiącu, którym dochód został osiągnięty, powinien dotyczyć miesiąca stycznia 2013r., a nie, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, tj. grudnia 2012r. W jej ocenie brak jest podstaw do uchylenia w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Podkreśliła zarazem, że dochód za 2012r., który będzie brany pod uwagę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w kolejnym okresie zasiłkowym, nie będzie obejmował wynagrodzenia wypłaconego w styczniu 2013r. Podniosła także, iż zastosowany przez organy obu instancji sposób obliczenia dochodu w niniejszej sprawie powoduje, że nawet niewielki miesięczny dochód uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawić stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego wskazała, że stosując się do zajętego w nim stanowiska należałoby przyjąć dochód uzyskany z tytułu wynagrodzenia za pracę w 2012r., czyli świadczenie faktycznie wypłacone w tym roku i po dodaniu dochodu ustalonego za 2011r., i podzielić sumę przez 12 miesięcy i przez liczbę osób w rodzinie. Zdaniem skarżącej istotne w przedmiotowej sprawie jest również to, że uwzględnione przy ustalaniu dochodu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 7.422,58 zł, wypłacone w 2011r., obejmują wyrównanie alimentów od dnia 25 października 2010r. w łącznej kwocie 622,58 zł. Dochody z tego tytułu winny być zatem proporcjonalnie rozliczone i uwzględnione w dochodzie za lata, za które przysługiwały, a nie w dochodzie za rok, w którym zostały wypłacone.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, że jakkolwiek Kolegium dostrzega niekorzystną dla osób ubiegających się o przyznanie świadczeń rodzinnych zasadę obliczania dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegającego rozliczeniu na podstawie tego przepisu, to zmiana ustawy i dodanie regulacji art. 5 ust. 4 lit. "b" ustawy stanowiły świadomy wybór ustawodawcy, co wynika z analizy uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (druk sejmowy nr 3897 - Sejm VI kadencji). Jak wyżej zasygnalizowano, w odmienny, korzystniejszy sposób byłby doliczany dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (czyli w 2011r.), gdyż wówczas zastosowanie miałby przepis art. 5 ust. 4 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący odmiennie niż ust. 4 lit. "b" zasadę uwzględniania dochodu uzyskanego. W sprawie niniejszej jednak, z uwagi na okres pozyskania dochodu uzyskanego, nie miał on zastosowania (art. 5 ust. 4 lit. "a"), a prawidłowo organy stosowały zasadę zawartą w art. 5 ust. 4 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzono ponadto, że powoływany w skardze przez A. K. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 235/08, nie ma natomiast zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż został on wydany w zupełnie innym stanie prawnym. Ustosunkowując się do zarzutu, że w dacie podejmowania decyzji przyznającej świadczenie rodzinne skarżąca nie uzyskiwała dochodu stwierdzono, że pojęcie "w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych", o którym w art. 5 ust. 4 "b" ustawy należy rozumieć nie tylko jako moment wydania pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, ale także decyzji wydanej na podstawie art. 32 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia

28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.).

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom,

o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 złotych. Stosownie do art. 3 pkt 2 powołanej wyżej ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny.

Z kolei w myśl art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b.

Powołany przepis, nakazujący do stanu faktycznego wynikającego z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych stosować stan przeszły, bowiem prawo do świadczeń ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy powinien być, zdaniem Sądu, wykładany systemowo, przy uwzględnieniu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób, rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Zwrócić należy uwagę, że świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12, a także na liczbę osób w rodzinie. Jednakże zauważyć należy, że taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata, bowiem wówczas ustawodawca przewiduje inny sposób obliczenia dochodu. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r. II SA/Sz 353/13, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Instytucję utraty oraz uzyskania dochodu reguluje art. 5 ust. 4 - 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzegając, że należy ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu członka rodziny. Służą one urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia rodzinnego w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu. Ustawodawca w art. 3 pkt 24 enumeratywnie określił sytuacje obligujące organ do uwzględnienia uzyskania dochodu.

Stosownie do art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczący się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

W myśl art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.

W cytowanym wyżej wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r.

II SA/Sz 353/12, trafnie stwierdzono, że z powołanych regulacji wynika, że mimo wyraźnego rozdzielenia sytuacji uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i po tym roku, to jednak oba rozwiązania służą ustaleniu prawa do świadczeń na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę.

W przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenia rodzinne należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość, jak wynika z art. 23 ust. 4 d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokumenty te zostały określone w § 2 ust. 2 pkt 6 lit. lim- rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2011, Nr 298, poz. 1769). Taką samą regulację zawiera rozporządzenie MPiPS z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz.U. 2013, poz. 3, § 2 ust. 2 pkt 5 lit. "l" i "m". Dokumenty te, to:

1) dokument określający wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny oraz liczbę miesięcy, w których dochód był osiągany - w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy;

m) dokument określający wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty - w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Z powołanych przepisów wynika, że w sytuacji zmian w wysokości dochodu, spowodowanych zarówno jego zwiększeniem, jak i zmniejszeniem przy obliczeniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, pomiędzy 1 stycznia tego roku aż do dnia złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż do 1 października, czyli do początku okresu zasiłkowego.

W przedmiotowej sprawie dochody rodziny zwiększyły się na skutek podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi zaś sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej. W ocenie organów administracji, skoro skarżąca w listopadzie 2012 r. uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia w kwocie 1.007,77 zł, to przy zastosowaniu regulacji wynikającej z treści art. 5 ust. 4 "b" ustawy dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 542,11 zł na osobę w rodzinie, zatem przekroczył kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym interpretacji sposobu liczenia dochodu rodziny w związku z treścią art. 5 ust. 4 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreśla się jednak, że z literalnego brzmienia przepisu art. 5 ust. 4 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprawdzie, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, zastosowanie jednakże tego przepisu z pominięciem reguł wynikających z ustawy (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) oznaczałoby, iż o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałyby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym) oraz dochodu uzyskanego przez członka rodziny za pełny przepracowany miesiąc. Natomiast, skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie

również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4 "b" ustawy, dochód ten

należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do

dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy

i przez liczbę członków rodziny. W ten sposób zostanie obliczony dochód

rodziny powiększony o uzyskany dochód, jak przewiduje to art. 5 ust. 4 "b" ustawy w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy, a późniejszy dochód z jednego miesiąca będzie w sposób zasadniczy decydował o prawie do zasiłku rodzinnego za okres wcześniejszy (por. np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Łd 403/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r., II SA/Sz 353/13, oba zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dodać należy, że przedstawiona interpretacja przepisów określających sposób liczenia dochodu rodziny w ustawie o świadczeniach rodzinnych niepodzielnie panowała we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 440/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 797/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2011 r., IV SA/Wr 525/11, zamieszone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreśla się, że wskazana interpretacja jest zgodna z celami ustawy realizującej założenia art. 71 Konstytucji RP.

Sąd nie podziela zawartej w odpowiedzi na skargę konstatacji Kolegium, że konieczność zastosowania niekorzystnego dla strony sposobu wykładni obliczania dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4 "b") znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ... (druk sejmowy nr 3897 – Sejm VI kadencji). W projekcie brak przesłanek do takiego wniosku. Wykładnia art. 5 ust. 4 "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu innych powołanych wyżej regulacji tej ustawy oraz przy możliwie najpełniejszym poszanowaniu zasad i wartości konstytucyjnych doprowadziła Sąd do stanowiska, jakie zostało zaprezentowane w motywach niniejszego wyroku.

Z uwagi na powyższe Sąd uchylił decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy zastosują wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w motywach wyroku, prawidłowo wyliczając dochód stanowiący podstawę dla ustalenia prawa do wnioskowanych świadczeń mając na względzie, że rodziny w trudnej sytuacji materialnej, a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji).

H.B.13.11.2013r.