II SA/Go 487/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...], powołując się na przepisy art. 35, art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 87 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 88 ust. 1, ust. 5 i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm. – dalej "ustawa") Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. przyznał B.J. i B.J. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka S.K. ur. [...] października 2009 r. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia [...] stycznia 2014 r. w kwocie 510 (pięćset dziesięć) złotych miesięcznie, do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Jednocześnie na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto wskazano, iż przyznane świadczenie wraz z wyrównaniem za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2014 r. w kwocie 542,90 zł zostanie zrealizowane na wskazane konto bankowe rodziny zastępczej wraz z wypłatą świadczenia za miesiąc marzec. Świadczenie płatne jest do 10 – tego dnia każdego miesiąca na konto bankowe rodziny zastępczej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] dziecko – S.K. ur. [...] października 2009 r. zostało umieszczone w pieczy zastępczej wnioskodawców. Jednocześnie ustalono, iż stosownie do treści art. 80 ust. 3 ustawy dziecko uzyskuje dochód w postaci alimentów w kwocie 300 (trzysta) złotych miesięcznie. Ponadto dziecko nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Zgodnie zatem z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy rodzinie zastępczej na każde dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania, nie niższe niż 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, przy czym stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy przyznaje się to świadczenie od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej do dnia faktycznego jego opuszczenia tej rodziny, zaś świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc kalendarzowy, w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w danym miesiącu. W konsekwencji przyznano wnioskodawcom świadczenie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej w kwocie 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych miesięcznie, pomniejszając jednocześnie tą kwotę o 50 % dochodu dziecka, tj. o kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych, co w konsekwencji daje kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych miesięcznie.

Wnosząc odwołanie B.J. i B.J. zakwestionowali przyznanie świadczenia od dnia [...] stycznia 2014 r., wskazując że z decyzji nie wynika, dlaczego organ ustalił tą datę, jako datę początkową przyznania świadczenia. Jednocześnie wskazali, iż w ich ocenie, świadczenie, które przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, powinno w ich przypadku zostać przyznane od dnia [...] czerwca 2013 r. W tym dniu zwrócili się do Sądu o ustanowienie rodziny zastępczej dla dziecka – S.K.. Wskazali jednocześnie, że małoletni przebywa u nich od połowy roku 2012 r., gdy zamieszkał wraz z matką u nich, co więcej od dnia urodzenia dziecka, ze względu na trudną sytuację jego rodziny w istocie sprawują oni opiekę nad nim. Jednocześnie zakwestionowali oni podzielenie świadczenia i przyznanie go tylko w części za miesiąc styczeń 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej w/w odwołaniem decyzji.

Wyjaśniając podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie, tj. wskazując na treść przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 90, Kolegium wyjaśniło, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2 - art. 35 ust. 1 ustawy (ust. 2 - w przypadku pilnej konieczności, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, możliwe jest umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, na podstawie umowy zawartej między rodziną zastępczą łub prowadzącym rodzinny dom dziecka a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny lub miejsce prowadzenia rodzinnego domu dziecka. O zawartej umowie starosta zawiadamia niezwłocznie sąd). Piecza zastępcza jest sprawowana w formie: 1) rodzinnej; 2) instytucjonalnej (art. 34 ustawy). Formami rodzinnej pieczy zastępczej są: 1) rodzina zastępcza: a) spokrewniona, b) niezawodowa, c) zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego i zawodowa specjalistyczna; 2) rodzinny dom dziecka (art. 39 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 49 ustawy obowiązek sprawowania pieczy nad dzieckiem i jego wychowania rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka podejmuje z dniem faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka na mocy orzeczenia sądu bądź umowy, o której mowa w art. 35 ust. 2, oraz w sytuacjach określonych w art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2014r. (sygn. akt [...]), wydanego na skutek apelacji wniesionej przez wnioskodawców B.J. i B.J. od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2013 roku, sygnatura akt [...], w którym sąd postanowił: w pkt 1 zmienić zaskarżone postanowienie w pkt 1, 2 i 3 w ten sposób, że ograniczyć uczestnikom postępowania I.K. i K.B. władzę rodzicielską na małoletnim S.K. urodzonym [...] października 2009r. przez umieszczenie małoletniego w spokrewnionej rodzinie zastępczej dziadków - małżonków B.J. i B.J.; w pkt 2 ustalić, iż miejscem zamieszkania małoletniego S.K. jest miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Wskazanym wyżej orzeczeniem Sądu Rejonowego w pkt 3 sąd oddalił wniosek B.J. i B.J. o ustanowienie rodziny zastępczej.

Wyjaśnił, iż B.J. wnioskiem z dnia [...] lutego 2014r. złożonym w organie pierwszej instancji wystąpił o przyznanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego S.K. w rodzinie zastępczej, dołączając do wniosku oświadczenie, iż I.K. dobrowolnie i systematycznie płaci alimenty na syna S.K. w wysokości 300,00 (trzysta) złotych miesięcznie.

Organ pierwszej instancji, w związku z wnioskiem strony, wystąpił do ww. Sądu Okręgowego pismem z dnia [...] lutego 2013r. o wyjaśnienie czy rodzina zastępcza została ustanowiona od dnia wydania postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2013 roku, o sygn. akt [...] czy od dnia wydania postanowienia Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2014r., o sygn. akt [...], albowiem powyższa informacja jest niezbędna do przyznania świadczenia rodzinie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego S.K. w rodzinie zastępczej. Sąd Okręgowy pismem z dnia [...] lutego 2014r. poinformował, iż małoletni S.K. został umieszczony w spokrewnionej rodzinie zastępczej dziadków małżonków B.J. i B.J. na mocy postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2014r. Postanowienie jest prawomocne od powyższej daty i dlatego status rodziny zastępczej dziadkowie uzyskali od dnia [...] stycznia 2014r. Postanowienie Sądu Rejonowego o udzielenie zabezpieczenia z dnia [...] października 2013r. (nie z [...] października 2013r.) na czas toczącego się postępowania nie kwalifikowało wnioskodawców B.J. i B.J. jako rodziny zastępczej.

Tym samym organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i z tak ustalonego stanu faktycznego wyciągnął prawidłowe wnioski. Jak wskazano w wyżej przytoczonych przepisach ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka od umieszczenia w rodzinie zastępczej albo w tymczasowej rodzinie zastępczej. Świadczą o tym sformułowania: rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy); świadczenia i dodatki, o których mowa w art, 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka (art. 87 ust. 1 ustawy).

Przepis ustawy (art. 90) przewiduje również odpowiednie stosowanie przepisów art. 80 - 82, 86 i 87 w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sad powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U, z 2012r. poz. 788); art. 109 § 2 pkt 5 wskazanego wyżej Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zwanego dalej k.r.o., stanowi, iż sąd opiekuńczy może w szczególności: 5) zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dodatkowo, poza wskazanym art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o., wskazać trzeba art. 1125 § 1 k.r.o., zgodnie z którym sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka. Sprawowanie pieczy zastępczej sąd może także powierzyć małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy nie są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka, jeżeli osoby te zostały wpisane do rejestru osób zakwalifikowanych do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej, prowadzenia rodzinnego domu dziecka albo pełnią już funkcję rodziny zastępczej zawodowej lub rodziny zastępczej niezawodowej oraz prowadzących rodzinny dom dziecka i przede wszystkim § 2, na podstawie którego jeżeli jest to uzasadnione dobrem dziecka sad może tymczasowo, nie dłużej jednak niż na 6 miesięcy, powierzyć pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy nie są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka, niespełniającym warunku niezbędnych szkoleń, określonego w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dotyczących rodzin zastępczych.

Z kolei art. 87 ust. 1 ustawy wskazuje świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej (...) w związku z art. 49 ustawy, co wskazuje, że data faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej winna wynikać z orzeczenia sądu, który - jeżeli ustanowi stronę rodziną zastępczą dla dzieci - winien wskazać w nim datę faktycznego umieszczenia dzieci. W analizowanej sprawie jest to data [...] stycznia 2014r. - jak wyjaśnił Sąd Okręgowy w swoim piśmie z dnia z dnia [...] lutego 2014r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego daty, od której rodzina zastępcza powinna otrzymać świadczenia rodzinie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego S.K. w rodzinie zastępczej, a zdaniem wnioskodawców od dnia [...] czerwca 2013r., to należy stwierdzić, że powyższa kwestia została wyjaśniona powyżej. Z kolei odnośnie drugiego zarzutu dotyczącego wypłaty świadczenia za cały miesiąc kalendarzowy, gdyż świadczenie to jest niepodzielne skład orzekający wyjaśnia, iż zgodnie z art. 87 ust. 4 ustawy w przypadku gdy świadczenia oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przysługują rodzinie zastępczej lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka za niepełny miesiąc kalendarzowy, świadczenia oraz dodatki wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w danym miesiącu kalendarzowym. Skład orzekający dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości wyliczenia należnego świadczenia obliczył jego wysokość. Kwota 660,00 zł (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy) została pomniejszona o kwotę 300,00 zł (alimenty otrzymywane na dziecko - art. 80 ust. 1 pkt 3) co daje wynik 510,00 zł. Kwotę 510,00 zł: 31 dni stycznia = 16,45 zł za jeden dzień. Organ pierwszej instancji doliczył kwotę 32,90 zł uznając, iż winien policzyć także dzień [...] stycznia 2014r., chociaż z pisma Sądu Okręgowego z dnia [...].02.2014r. wynika, iż status rodziny zastępczej wnioskodawcy uzyskali od dnia [...] stycznia 2014r.

B.J. i B.J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżając ją w całości. Podkreślili, że zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny poprzez ustalenie niewłaściwej daty, od której powinni otrzymać świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego S.K. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zarzucili jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię, tj. art. 87 ust. 1 w zw. art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 35 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez błędne przyjęcie, iż faktyczne umieszczenie małoletniego S.K. w rodzinie zastępczej spokrewnionej nastąpiło dopiero na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...], a w konsekwencji błędne uznanie, iż świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania winno być przyznane skarżącym od dnia [...] stycznia 2014 r. Ponadto zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., zamiast uchylenia decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej "ppsa"), wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem od faktycznej daty umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej na podstawie tymczasowego orzeczenia zabezpieczającego wydanego przez Sąd Rejonowy oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz Skarżących kosztów postępowania.

W ocenie skarżących organ odwoławczy błędnie dokonał interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 w zw. art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 35 ustawy przyjmując, że w sytuacji, gdy zostało wydane postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia na czas trwania postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej poprzez umieszczenie małoletniego dziecka w rodzinie zastępczej, a następnie postanowienie o umieszczeniu małoletniego dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej, faktyczne umieszczenie w rodzinie zastępczej następuje dopiero na mocy prawomocnego postanowienia sądu o umieszczeniu małoletniego dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej, a w konsekwencji, że świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego wnuka, o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt. 1 ustawy przysługują skarżącym od daty uprawomocnienia się orzeczenia o ustanowieniu ich rodziną zastępczą, tj. od dnia [...] stycznia 2014 r. Tymczasem małoletni S.K. na podstawie art. 109 k.r.i.o. umieszczony został w rodzinie zastępczej skarżących na mocy postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2014r. sygn. akt [...] wydanego na skutek apelacji stron od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2013r. Jednakże faktycznie już wcześniej, bo postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., małoletni został umieszczony pod opieką skarżących w trybie zarządzenia tymczasowego na czas trwania postępowania w sprawie ustanowienia ich rodziną zastępczą, i w ocenie skarżących, to od tej daty właściwy organ państwowy ma obowiązek udzielenia rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka.

Podkreślili, że z treści art. 87 ustawy wynika z kolei, że świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust 1 i art. 81 przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, przy czym w świetle art. 35 ust 1 cyt wyżej ustawy -podstawą umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu (...). Wynika z tego, że przesłankami do udzielenia rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka są: wydanie przez sąd orzeczenia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej oraz faktyczne przejęcie przez rodzinę wskazaną przez sąd obowiązków związanych z opieką nad dzieckiem i jego wychowaniem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, orzeczeniem na mocy, którego następuje umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej jest nie tylko postanowienie merytorycznie rozstrzygające sprawę, a więc zarządzenie wydane w trybie art. 109 k.r.i.o., ale również postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia wydane w trybie postępowania zabezpieczającego, którego funkcja polega na udzielaniu ochrony prawnej, ale jedynie o tymczasowym charakterze. Powierzenie pieczy nad małoletnim dzieckiem na mocy postanowienia sądu o udzieleniu zabezpieczenia, jest w ocenie skarżących niczym innym jak rodzajem pieczy zastępczej, o której mowa w art. 34 i 39 ustawy (art. 34 ustawy rozróżnia pieczę zastępczą rodzinną i instytucjonalną, zaś zgodnie z art. 39 ustawy formą rodzinnej pieczy zastępczej jest m.in. rodzina zastępcza spokrewniona). Skoro, z uwagi na okoliczność, iż rodzice małoletniego nie byli w stanie zapewnić dziecku należytej opieki i wychowania, sąd powierzył skarżącym tymczasowe, zastępcze sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim, to oczywistym jest, że już z tym momentem nastąpiło faktyczne umieszczenie dziecka pod ich opieką.

Należy również wskazać, że jeżeli chodzi o skuteczności i wymagalności orzeczeń sądu opiekuńczego to należy mieć na uwadze przepisy art. 521 § 1 kpc oraz art. 578 ust. 1 kpc. Zgodnie z treścią art. 521 § 1 kpc w postępowaniu nieprocesowym postanowienia orzekające co do istoty sprawy są skuteczne po uprawomocnieniu się, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei art. 578 ust 1 kpc, stanowi, iż postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było - z chwilą ich wydania.

W związku z powyższym art. 87 ust 1 ustawy daje w ocenie skarżących podstawę do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy osobom będącym rodziną zastępczą dla małoletniego, domagającym się jego przyznania od daty faktycznego umieszczenia pod opieką osób ustanowionych następnie rodzicami zastępczymi. Skoro zaś skarżący ustanowieni zostali rodziną zastępczą na mocy prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2014r., zaś faktycznie małoletni S.K. umieszczony został pod opieką skarżących na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [..] października 2013 r., to świadczenie powinno być im przyznane przynajmniej od tej ostatniej daty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa"). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 ppsa).

Jednocześnie zaznaczyć należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ppsa. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Uwzględniając treść wyżej wymienionych przepisów, w związku z zawartym w skardze żądaniem przyznania skarżącym świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego S.K. w rodzinie zastępczej, wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny co do zasady pełni funkcję sądu kasacyjnego, co oznacza, iż w przypadku uznania, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa, może on jedynie orzec o jej uchyleniu, nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzeczenia zastępując w tym zakresie organ. Tym samym wskazane żądanie skargi nie mogło zostać uwzględnione.

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2014 r., którą przyznano skarżącym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka S.K. ur. [...] października 2009 r. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia [...] stycznia 2014 r. w kwocie 510 (pięćset dziesięć) złotych miesięcznie, do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Kwestią sporną między stronami w niniejszym postępowaniu jest ustalenie daty początkowej przyznania żądanego świadczenia. Organy bowiem uznały, iż w tym zakresie miarodajna jest data wydania prawomocnego postanowienia o ustanowieniu skarżących rodziną zastępczą małoletniego, tj. dzień [...] stycznia 2014 r. Zdaniem skarżących natomiast właściwe byłoby przyjęcie daty [...] października 2013 r. tj. wydania w trybie postępowania zabezpieczającego postanowienia, który Sąd Rejonowy zdecydował o umieszczeniu małoletniego pod opieką skarżących, do czasu rozpatrzenia ich wniosku o ustanowienie ich rodziną zastępczą.

Piecza zastępcza jest formą wsparcia rodziny naturalnej dziecka, stosowaną co do zasady w ostateczności, gdy wyczerpane zostaną inne środki wsparcia rodziny, co wynika z faktu, iż jest to forma wsparcia, która najmocniej ingeruje w rodzinę, powodując jej reintegrację. Z reguły ustanowienie pieczy zastępczej skutkuje ograniczeniem władzy rodzicielskiej. Celem zastosowania środków pieczy zastępczej jest praca z rodziną umożliwiającą powrót dziecka do rodziny lub gdy jest to niemożliwe - dążenie do przysposobienia dziecka, przygotowanie dziecka do godnego, samodzielnego i odpowiedzialnego życia, pokonywania trudności życiowych zgodnie z zasadami etyki, nawiązywania i podtrzymywania bliskich, osobistych i społecznie akceptowanych kontaktów z rodziną i rówieśnikami, w celu łagodzenia skutków doświadczania straty i separacji oraz zdobywania umiejętności społecznych, zaspokojenie potrzeb emocjonalnych dzieci, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb bytowych, zdrowotnych, edukacyjnych i kulturalno-rekreacyjnych (art. 33 pkt 1 -3 ustawy). Jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej jest m. in. rodzina zastępcza spokrewniona (art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy). Przy czym rodzina zastępcza zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie, w szczególności: traktuje dziecko w sposób sprzyjający poczuciu godności i wartości osobowej, zapewnia dostęp do przysługujących świadczeń zdrowotnych, zapewnia kształcenie, wyrównywanie braków rozwojowych i szkolnych, zapewniają rozwój uzdolnień i zainteresowań, zaspokaja jego potrzeby emocjonalne, bytowe, rozwojowe, społeczne oraz religijne, zapewniają ochronę przed arbitralną lub bezprawną ingerencją w życie prywatne dziecka, umożliwiają kontakt z rodzicami i innymi osobami bliskimi, chyba że sąd postanowi inaczej (art. 40 ust. 1 ustawy). W tym zakresie zatem rodzina zastępcza realizuje te funkcje, które co do zasady realizować powinna, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie, rodzina naturalna dziecka, to niewątpliwie musi prowadzić do ograniczenia władzy rodzicielskiej, a ma gwarantować realizację funkcji rodziny zastępczej.

Jednocześnie państwo wspiera rodziny zastępcze w realizacji ich zadań. I tak na przykład w myśl art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy rodzinie zastępczej, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 660 zł miesięcznie – w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Przepis art. 87 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. W przypadku, gdy rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka nie ponosi kosztów utrzymania dziecka w związku z jego pobytem w: 1) domu pomocy społecznej, 2) specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, 3) młodzieżowym ośrodku wychowawczym, 4) młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę, 5) specjalnym ośrodku wychowawczym – otrzymuje świadczenia, o których mowa w art. 80 ust. 1, w wysokości nie niższej niż 20% przyznanych świadczeń (art. 87 ust. 2 ustawy). W przypadku, o którym mowa w ust. 2, rodzinie zastępczej lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka dodatki, o których mowa w art. 81, nie przysługują (art. 87 ust. 3).

Zasadą jest również, że pieczę zastępczą w formie rodzinnej (rodzina zastępcza: spokrewniona, niezawodowa, zawodowa) i instytucjonalnej stosuje tylko sąd. I tak w myśl art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Jak wynika z treści tego przepisu nie odwołuje się on jedynie do orzeczeń sądu opiekuńczego (rejonowego), wydanych na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.i.o. Ustawodawca posłużył się tu zwrotem "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu" co oznacza, iż każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 ustawy, co stanowiło by podstawę przyznania świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż podstawę materialno- prawną zarządzeń, o których mowa w art. 569 § 2 kpc, a w tym zakresie także postanowień wydanych w trybie art. 755 § 1 pkt 4 kpc, stanowi art. 109 k.r.i.o., który daje sądowi opiekuńczemu możliwość wydania odpowiedniego zarządzenia, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Piecza zastępcza jest bowiem sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy rodzina zastępcza oraz rodzinny dom dziecka zapewniają dziecku całodobową opiekę i wychowanie, w szczególności: 1) traktują dziecko w sposób sprzyjający poczuciu godności i wartości osobowej; 2) zapewniają dostęp do przysługujących świadczeń zdrowotnych; 3) zapewniają kształcenie i wyrównywanie braków rozwojowych i szkolnych; 4) zapewniają rozwój uzdolnień i zainteresowań; 5) zaspokajają jego potrzeby emocjonalne, bytowe, rozwojowe, społeczne oraz religijne; 6) zapewniają ochronę przed arbitralną lub bezprawną ingerencją w życie prywatne dziecka; 7) umożliwiają kontakt z rodzicami i innymi osobami bliskimi, chyba że sąd postanowi inaczej. W myśl art. 1121 § 1 k.r.i.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka.

Osoby sprawujące pieczę zastępczą na podstawie postanowienia o ograniczeniu władzy rodzicielskiej wykonują bieżącą pieczę nad wychowankiem, wychowanie a także reprezentację dziecka w sprawach z zakresu pieczy bieżącej nad dzieckiem i wychowywania go. Piecza bieżąca to piecza faktyczna nad dzieckiem, czyli troska o dziecko związana z oddziaływaniem na nie w trakcie codziennych czynności życiowych (zagwarantowanie mu bezpieczeństwa, pozostawanie z dzieckiem we wspólności domowej, zapewnienie mu opieki lekarskiej, racjonalnego żywienia, odpowiedniej odzieży, kulturalnych warunków bytu w tym warunków do systematycznego uczęszczania do szkoły, w końcu pomocy w usamodzielnianiu się). Sprawowanie bieżącej pieczy wiąże się z możliwością żądania odebrania dziecka zatrzymanego przez osobę nieuprawnioną, a także z obowiązkiem zapewnienia dziecku przez sprawujących pieczę zastępczą środków utrzymania i wychowania w sytuacji, gdy potrzeby dziecka nie zostały zaspokojone z innych źródeł oraz z obowiązkiem nadzoru nad powierzonymi dziećmi i – w razie wyrządzenia przez nich szkód – z ponoszeniem odpowiedzialności zgodnie z regułami przyjętymi w kodeksie cywilnym. Sprawujący pieczę bieżącą nad dzieckiem mogą też dochodzić świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb. Z kolei pojęcie "wychowania" rozumieć należy zabiegi mające na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym, światopoglądowym i umysłowym oraz przygotowanie go do życia w społeczeństwie. Wychowując dziecko, osoby sprawujące pieczę zastępczą mają obowiązek zachowania ciągłości w wychowaniu dziecka (mówiąc potocznie, chodzi o to, co dobrego dziecko otrzymywało w przekazie wychowawczym od swoich rodziców) oraz jego tożsamości etnicznej, religijnej, kulturowej i językowej ( tak Andrzejewski Marek, Komentarz do art. 112(1) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Andrzejewski Marek, Dolecki Henryk, Haberko Joanna, Lutkiewicz-Rucińska Anita, Olejniczak Adam, Sokołowski Tomasz, Sylwestrzak Anna, Zielonacki Andrzej, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX, 2013, nr 152423).

W rozpoznawanej sprawie skarżący – jak wyjaśnił organ – zostali ustanowieni rodziną zastępczą na podstawie postanowienia SO z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż przepis art. 90 ustawy przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów art. 80 - 82, 86 i 87 w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.i.o. Przepis ten stanowi, iż sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dodatkowo, poza wskazanym art. 109 § 2 pkt 5 k.r.i.o., wskazać trzeba art. 1125 § 1 k.r.i.o., zgodnie z którym sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka. Sprawowanie pieczy zastępczej sąd może także powierzyć małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy nie są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka, jeżeli osoby te zostały wpisane do rejestru osób zakwalifikowanych do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej, prowadzenia rodzinnego domu dziecka albo pełnią już funkcję rodziny zastępczej zawodowej lub rodziny zastępczej niezawodowej oraz prowadzących rodzinny dom dziecka i przede wszystkim § 2, na podstawie którego jeżeli jest to uzasadnione dobrem dziecka sad może tymczasowo, nie dłużej jednak niż na 6 miesięcy, powierzyć pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy nie są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka, niespełniającym warunku niezbędnych szkoleń, określonego w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dotyczących rodzin zastępczych.

Z kolei art. 87 ust. 1 ustawy wskazuje, że świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej (...) w związku z art. 49 ustawy, co wskazuje, że data faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej winna wynikać z orzeczenia sądu, który - jeżeli ustanowi stronę rodziną zastępczą dla dzieci - winien wskazać w nim datę faktycznego umieszczenia dzieci. Jak już wyżej wskazano, organy przyjęły w niniejszej sprawie datę [...] stycznia 2014r. Przesłankami niezbędnymi do przyznania prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej są więc: wydanie przez sąd orzeczenia umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej oraz fatyczne umieszczenie dziecka w tej rodzinie. Z treści art. 87 ust. 1 ustawy (z wykładni językowej) nie wynika, aby ustawodawca uzależniał spełnienie w/w przesłanek w określonej kolejności. Muszą one jedynie wystąpić łącznie w chwili wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia. Stosując wykładnię celowościową należy stwierdzić, że ustawodawca przewiduje możliwość przyznania świadczeń o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. art. 81 od daty wcześniejszej niż data ustanowienia orzeczeniem sądowym rodziny zastępczej pod warunkiem, że w dacie od której przyznano świadczenie dziecko przebywało już u rodziny, którą ustanowiono rodziną zastępczą w oparciu np. o postanowienie zabezpieczające, a dana rodzina w chwili wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia legitymowała się statusem rodziny zastępczej. Takie rozwiązanie pozwala na zabezpieczenie sytuacji finansowej osób sprawujących opiekę nad powierzonym dzieckiem od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, na czas niekiedy kilkumiesięcznego postępowania sądowego zmierzającego do ustanowienia rodziny zastępczej. Pozwala zabezpieczyć dobro małoletniego, który z uwagi na niejednokrotnie niskie dochody osób, pod których pieczą zostanie pozostawiony, nie ma należycie zabezpieczonych wszystkich potrzeb związanych ze sferą materialną.

W ocenie tut. Sądu niesposób podzielić wykładni przepisu art.87 ust. 1 ustawy dokonanej przez Kolegiuma przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Nie można bowiem pominąć okoliczności, iż postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Sąd Rejonowy, na podstawie art. 732 oraz art. 755 § 1 pkt 4 kpc, w ramach ustanowionego zabezpieczenia zdecydował o umieszczeniu małoletniego S.K. pod opieką wnioskodawców (wnioskodawców o ustanowienie rodziny zastępczej) B.J. i B.J., za czym przemawiał brak podjęcia czynności opiekuńczych i wychowawczych przez rodzinę naturalną dziecka. W wydanym orzeczeniu Sąd nie posłużył się określeniem "ustanowienia pieczy zastępczej" jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.i.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia, w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W omówionym wyżej tymczasowym postanowieniu Sądu Rejonowego powierzono skarżącym sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem, bowiem "umieszczono małoletniego pod opieką wnioskodawców, do czasu ustanowienia ich rodziną zastępczą". "Opieka" jest pojęciem zdefiniowanym przez ustawodawcę w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i rozumiana jest jako piecza nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, do której stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej ( art. 155 § 1 i 2 k.r.i.o.). Przyjmuje się w doktrynie iż powierzenie opieki, jest instytucją mocniej ingerującą w istotę i integralność rodziny dziecka i co do zasady wiąże się z pozbawieniem rodziców władzy rodzicielskiej. Tym samym zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13, WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13, WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 541/10). Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego, opisana w uzasadnieniu tego postanowienia, wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 1 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.i.o. Należy podkreślić, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że małoletni S.K. w chwili wydania postanowienia zabezpieczającego przez Sąd Rejonowy już faktycznie przebywał u skarżących, będących jego dziadkami, którzy sprawowali faktyczną opiekę nad nim.

W kontekście wcześniejszych rozważań Sądu, uznać zatem należało, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 90 ustawy, zaś za moment faktycznego umieszczenia w tymczasowej pieczy zastępczej, w rozumieniu tego przepisu, w związku z art. 35 ust. 1 ustawy, przyjąć przyjdzie datę wydania postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2013 r., jeżeli organ potwierdzi w trakcie postępowania administracyjnego, że w chwili wydania tego postanowienia zabezpieczającego małoletni S.K. faktycznie przebywał pod opieką skarżących.

Tym samym w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 i art. 90 ustawy, które niewątpliwie miało wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa, stanowiło podstawę ich uchylenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organy zobowiązane będą, uwzględniając wyrażaną w niniejszym uzasadnieniu wyroku ocenę prawną, ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także wydać rozstrzygnięcie, czyniące zadość obowiązującym przepisom prawa, dając wyraz swojej ocenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu ( art. 152 ppsa).