II SAB/Wa 456/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2013 r., powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), G. P. zwrócił się do Centralnego Ośrodka Informatyki o udostępnienie protokołu postępowania o zamówienie publiczne (o którym mowa w art. 96 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) nr referencyjny [...] – "[...] wraz ze wszystkimi załącznikami do protokołu (zgodnie z art. 96 ust. 2 i 2a ustawy – Prawo zamówień publicznych).

Centralny Ośrodek Informatyki pismem z dnia [...] lipca 2013 r., wskazując na treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), przyznał, iż istotnie jest zamawiającym we wskazanym we wniosku postępowaniu, jednakże przesłanie żądanych kopii protokołu lub załączników jest z przyczyn technicznych znacząco utrudnione, w szczególności z uwagi na ilość żądanych do przesłania dokumentów. Wobec powyższego przedmiotowe dokumenty zostaną udostępnione do wglądu w siedzibie Centralnego Ośrodka Informatyki w W., dnia [...] lipca 2013 r. w godzinach [...]. Jednocześnie poinformowano, iż oferty oraz pozostałe załączniki do protokołu postępowania mogą zostać udostępnione do wglądu jedynie w zakresie nie objętym tajemnicą przedsiębiorstwa wykonawców, którzy złożyli oferty w przedmiotowym postępowaniu.

Z notatki przedstawionej przez Centralny Ośrodek Informatyki, sporządzonej i podpisanej przez G. P., wynika, iż w dniu [...] lipca 2013 r. zapoznał się on z następującymi dokumentami:

- protokołami postępowania ZP-PN;

- treścią złożonych ofert z wyłączeniem części zastrzeżonych przez oferentów;

- pismem do "[...]" dotyczącym wezwania do odtajnienia lub wyjaśnień;

- pismem do [...] dotyczącym wezwania do odtajnienia lub wyjaśnień;

- odpowiedzią "[...]" na wyżej wskazane pismo;

- odpowiedzią [...] na wyżej wskazane pismo.

G. P. w skardze z dnia 6 sierpnia 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił Dyrektorowi Centralnego Ośrodka Informatyki bezczynność w załatwieniu jego wniosku w dnia [...] lipca 2013 r., żądając nakazania udzielenia żądanej informacji albo wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wskazane przez Centralny Ośrodek Informatyki rozporządzenie, jako akt rangi niższej niż ustawa, nie jest aktem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto podniósł, iż w niniejszej sprawie – dostępu do informacji publicznej, nie mają zastosowania, ani przepisy tego rozporządzenia ani przepisy Prawa zamówień publicznych, albowiem skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania o zamówienie publiczne, nie jest zatem "zainteresowanym" w rozumieniu tych przepisów a sprawa jego wniosku powinna zostać rozstrzygnięta na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na rozprawie skarżący wyjaśnił, iż jego skarga dotyczy tej części jego wniosku, która nie została załatwiona w dniu [...] lipca 2013 r. Oświadczył, iż poza wyszczególnionymi w notatce z tego dnia dokumentami, Centralny Ośrodek Informatyki nie przedstawił mu żadnych innych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż nie był w bezczynności w rozpatrywaniu niniejszej sprawy, albowiem udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2013 r. i przedstawił mu w dniu [...] lipca 2013 r. do wglądu dokumenty, które można było, zgodnie z przepisami, udostępnić i z którymi skarżący zapoznał się.

Wskazał, iż wniosek G. P. dotyczył postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, które zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2013 r. i zostało zakończone w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzją udzielającą zamówienia publicznego firmie "[...].

W ocenie Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki do rozpatrzenia wniosku skarżącego mają zastosowanie przepisy zawarte w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są tu wyłączone mocą art. 1 ust. 2 tejże ustawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w tych sprawach a jej przepisów nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych Art. 96 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych i wydane na podstawie art. 96 ust. 5 tej ustawy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) stanowią bez wątpienia lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z tymi przepisami protokół wraz załącznikami jest jawny, z tym, że załączniki do protokołu inne niż oferty podlegają udostępnieniu po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 96 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych).

Nie podlegają natomiast ujawnieniu informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane (art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych). Załącznikami do protokołu są: oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacje z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego (art. 96 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych).

Dopełnieniem powyższych regulacji są przepisy rozporządzenia z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Zgodnie z tymi przepisami, wprawdzie sposób udostępnienia protokołu wraz załącznikami określa wnioskodawca – jedną z form jest udostępnienie poprzez wgląd w miejscu wyznaczonym (§ 5 ust. 2), ale COI mógł określić sposób udostępnienia protokołu wraz załącznikami (§ 5 ust. 4). Z uprawnienia tego COI skorzystał, informując skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2013 r., że objęte wnioskiem dokumenty zostaną udostępnione do wglądu w siedzibie COI w dniu [...] lipca 2013 r. w godzinach [...]. Skarżącemu w tym dniu został też udostępniony protokół wraz załącznikami, co zostało potwierdzone przez niego własnoręczną notatką z tego dnia. Skarżącemu udostępnione zostały zatem informacje, o udostępnienie których wnioskował, a które istniały w tym dniu, w takim zakresie i trybie, który jest przewidziany przepisami ustawy – Prawo zamówień publicznych i przepisami rozporządzenia z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

W zakresie, w jakim nastąpiło udostępnienie tej informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Natomiast w zakresie, w jakim nie nastąpiło udostępnienie objętej wnioskiem informacji, to podnieść należy, że oferty, jako dokumenty prywatne złożone w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, nie stanowią informacji publicznej a tym samym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, przy czym chodzi o dokumenty urzędowe.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że generalnie postępowanie o zamówienie publiczne, rozstrzygane w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), może być przedmiotem informacji publicznej, albowiem dotyczy ono wprost sprawy publicznej.

Ponieważ przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, a w szczególności art. 96 ust. 3 oraz przepisy §1 i § 5 wydanego na podstawie art. 96 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) zawierają regulacje dotyczące zasad udostępnienia pewnych dokumentów postępowania zamówieniowego, powstaje zasadnicze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie kolizji tych przepisów z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie tego problemu stanowiło już przedmiot postępowania przed sądami administracyjnymi, co pozwoliło wypracować następujące poglądy:

Art. 96 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych i wydane na podstawie art. 96 ust. 5 ustawy – Prawo zamówień publicznych rozporządzenie stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określają one jednak sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących sposobu załatwiania wniosku, tj. m.in. art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt I OSK 322/09).

Jawność umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów i protokołów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne. Nie oznacza to jednak, że Prawo zamówień publicznych przez tego rodzaju zawarte w niej regulacje, odbiera przymiot informacji publicznej innym niż umowy dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa – Prawo zamówień publicznych zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (wyrok WSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/11).

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Nie oznacza to jednak, że Prawo zamówień publicznych, poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (NSA wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2208/12).

Nie jest zatem prawidłowy pogląd Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki, prezentowany w niniejszej sprawie, iż do rozpatrzenia wniosku G. P. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania. Wskazane przez organ art. 96 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych i przepisy wykonawcze, to jest zwłaszcza § 1 i § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 października 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowią normy regulujące sposób udostępniania dokumentów dotyczących danego postępowania o zamówienie publiczne, gdy takie udostępnienie następuje w tak zwanej naturze, poprzez np. wgląd w dokumenty. W tym też tylko zakresie przepisy te mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast przepisy Prawa zamówień publicznych nie wyłączają ustawy o dostępie do informacji publicznej w innych uregulowanych w niej trybach i sposobach rozpatrywania i załatwiania sprawy dostępu do informacji publicznej w zakresie postępowania o zamówienie publiczne. Istnieje zatem wiele sytuacji, dotyczących sposobu postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, w których rozwiązań należy poszukiwać właśnie w instytucjach prawnych wskazanych w tej ustawie.

Przedmiotem niniejszej skargi, zarzucającej bezczynność organu, jest żądanie udostępnienia informacji publicznej pod postacią protokołu postępowania o zamówienie publiczne wraz ze wszystkimi załącznikami do tego protokołu w sprawie o nr referencyjnym [...], przy czym z tak określonego przedmiotu skargi należy wyłączyć te dokumenty, które zostały skarżącemu udostępnione w dniu [...] lipca 2013 r. – zgodnie z treścią modyfikacji skargi, dokonanej podczas rozprawy.

Zatem prawidłowe rozpatrzenie wniosku G. P. powinno polegać na udostępnieniu mu przez Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki możliwych do udostępnienia dokumentów, zgodnie z zasadami określonymi normami szczególnymi Prawa zamówień publicznych – tu zwłaszcza § 1 i § 5 wskazanego wyżej rozporządzenia i w zakresie nieuregulowanym przepisami Prawa o zamówieniach publicznych, zastosowanie odpowiednich uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jedynie w taki sposób organ może w sposób pełny wykonać ciążący na nim obowiązek informacyjny z zakresu informacji publicznej. Wskazać tu należy na różne dalsze ewentualne sposoby działania organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. zasady postępowania przy informacjach przetworzonych, czy wydanie decyzji, o której mowa w art. 16, z których to instytucji organ powinien korzystać w ramach własnego uznania.

Organ nie ustosunkował się do tej niezałatwionej do dnia [...] lipca 2013 r. części wniosku, w taki, jak wyżej wskazano sposób. Na tym właśnie polega jego bezczynność w niniejszej sprawie i takie wadliwie działanie trafnie wytknięto mu w skardze.

Rozpatrując niniejszą sprawę, zgodnie z treścią niniejszego wyroku, Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki powinien ustalić, czy udostępnił do wglądu wszystkie z możliwych do udostępnienia dokumentów objętych wnioskiem i jeżeli w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, można skarżącemu udostępnić jeszcze inne dokumenty, niż udostępnione w dniu [...] lipca 2013 r., to należy tak uczynić. Natomiast, co do pozostałych, nieudostępnionych dokumentów, należy w sposób odpowiedni dla każdego z tych dokumentów, wypowiedzieć się, co do przyczyn odmowy ich udostępnienia, posługując się odpowiednimi instytucjami opisanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki pozostawał w bezczynności w załatwieniu dalszej części wniosku i dlatego zobowiązał organ do rozpatrzenia tej sprawy w terminie wskazanym w sentencji wyroku, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzona wyżej bezczynność nie miała cech rażących. W tym aspekcie wskazać należy, iż zwłoka nie była wynikiem braku udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi (odpowiedź na wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. została udzielona już w dniu [...] lipca 2013 r., a udostępnienie części dokumentów nastąpiło w dniu [...] lipca 2013 r.). Natomiast dalsza zwłoka w działaniu organu, stanowiąca przedmiot skargi, była wynikiem błędnej interpretacji prawa zastosowanej przez organ w zakresie zbiegu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i niektórych przepisów Prawa zamówień publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął niniejszą sprawę, zgodnie z treścią art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – co do meritum i zgodnie z treścią art. 200 – co do poniesionych przez skarżącego kosztów niniejszego postępowania (wpis).