V SA/Wa 943/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. sp. zo.o. w Z. zwanego dalej również: skarżącym, jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] stycznia 2013r. odmawiająca umorzenia należności z tytułu zwrotu części dofinansowania otrzymanego w ramach projektu [...] w kwocie 263.905,07 zł. wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Z. uzyskał na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] czerwca 2009 r. z CSiOZ, dofinansowanie w łącznej wysokości 805.201,59 zł w celu realizacji projektu pn. "[...]" wraz z wyposażeniem przez Samodzielny Publiczny Zespól Opieki Zdrowotnej w Z.".

W dniu [...] stycznia 2012 r. CSIOZ poinformował beneficjenta o konieczności zwrotu części dofinansowania w kwocie 281.928,90 zł wraz z odsetkami. Uzasadniając konieczność zwrotu CSIOZ wskazał, że Beneficjent nie dotrzymał warunków umowy o dofinansowanie w kwestii zachowania zasady trwałości projektu, tj. nie udzielał świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie kontraktu z NFZ w zakresie ratownictwa medycznego w okresie od dnia 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. (21 miesięcy), który stanowi 35% wymaganego pięcioletniego okresu zachowania trwałości projektu.

Wnioskiem z [...] marca 2012r. SP ZOZ w Z. zwrócił się do Dyrektora CSIOZ o umorzenie należności przypadającej z tytułu zwrotu środków dofinansowania w kwocie 281.928,90 zł. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu beneficjent wskazał, że konieczność zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami skutkowała będzie zagrożeniem dla trwałości finansowej projektu oraz poważnie zagrozi budżetowi jednostki.

W następstwie braku zwrotu środków w wymaganym terminie Dyrektor CSIOZ w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję o zwrocie środków na kwotę 281.928,90 zł wraz z odsetkami.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję Dyrektora CSIOZ w części określającej sposób obliczenia kwoty odsetek oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej wysokość kwoty do zwrotu i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy określając konieczność zwrotu należności zaliczki i płatności pośredniej w wysokości 263.905,07 wraz z odsetkami oraz płatności końcowej w wysokości 17.915,49 wraz z odsetkami. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie IZ POliŚ dopiero ostateczne ustalenie kwoty do zwrotu, które nastąpiło w ww. decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2012 r., umożliwiło rozpatrzenie wniosku o zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 55 w zw. z art. 64 ust. 2 UFP.

Wobec powyższego organ I instancji w zakresie środków przekazanych przed wejściem w życie UFP prowadził postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi w odniesieniu do należności w wysokości określonej we wskazanej wyżej decyzji tj. kwoty 263.905,07 zł.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] października 2012r., odmówił umorzenia należności z tytułu zwrotu części dofinansowania otrzymanego w ramach projektu nr [...] w kwocie 263.905,07 wraz z odsetkami oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do kwoty 17.915,49 zł.

Organ I instancji w treści uzasadnienia wskazał, że pomimo, iż środki zostały przekazane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych, podstawą prawną do wszelkich decyzji dotyczących ulg w spłacie ww. należności powinny być podejmowane na podstawie UFP (art. 60 - 67 UFP) z uwagi na zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa w przypadku gdy brak jest przepisów przejściowych regulujących określoną materię. Wniosek beneficjenta o umorzenie w całości należności oraz odsetek został złożony w dniu [...] marca 2012 r., a więc po dacie wejścia w życie PWUFP.

Organ odwoławczy zaznaczył, że warunkiem udzielenia ulg, o których mowa w art. 55 UFP w zw. z art. 64 ust. 2 UFP, jest wystąpienie przesłanek określonych w art. 56 - 59 UFP. W odniesieniu do rozpatrywanego wniosku podstawą zastosowania ulgi może stanowić jedynie istnienie ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Po ustaleniu sytuacji finansowej SP ZOZ w Z., zdaniem organu prowadzącego postępowanie wynika, że nie występują przesłanki uzasadniające umorzenie należności będącej przedmiotem wniosku czyli brak jest spełnienia przesłanki ważnego interesu dłużnika.

Odnośnie drugiej przesłanki w postaci interesu publicznego, organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie występuje uzasadniony interes publiczny, który stanowiłyby podstawę do uwzględnienia wniosku, a konieczność zwrotu środków w niniejszej sprawie wynika z utraty kontraktu z NFZ.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] stycznia 2013r. odmówił umorzenia należności z tytułu zwrotu części dofinansowania otrzymanego w ramach projektu [...] w kwocie 263.905,07 zł. wraz z odsetkami.

Organ zaznaczył, że warunek przedstawienia dokumentu potwierdzającego udzielanie przez ZOZ, którego projekt dotyczy świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych z budżetu państwa, był beneficjentowi doskonale znany. W opinii Ministra, Szpital powinien mieć świadomość, że ryzyko utraty kontraktu z NFZ spoczywa na nim.

Ponadto Minister podkreślił, że nie ma możliwości zastosowania pojęcia "zawieszenia zasady trwałości projektu" - jak ujął to beneficjent - gdyż art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz. U.UE L z dnia 31 lipca 2006 r.), nie przewiduje takiego rozwiązania.

Podstawą umorzenia należności, co podkreślił organ prowadzący postępowanie jest art. 56 ust. 1 pkt 5 UFP, który stanowi, że należności, o których mowa w art. 55 UFP, mogą być umarzane w całości, jeżeli są spełnione następujące przesłanki, tj. występuje ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Minister ocenił, że sytuacji finansowej beneficjenta nie można uznać za bardzo dobrą, w związku z ponoszonymi stratami w kolejnych latach (2009-2011), niemniej jednak, wobec faktu, że występujące w poszczególnych latach straty pokrywane są przez pomniejszenie dokonywane w kapitale własnym, według organu, ewentualne umorzenie należności nie spowodowałoby spełnienia przesłanki "ważnego interesu dłużnika".

W odniesieniu do drugiej przesłanki, jaką jest "interes publiczny", Minister wskazał, że niezbędnym warunkiem uzyskaniem dofinansowania było świadczenie usług w ramach publicznego systemu ochrony zdrowia na podstawie kontraktu z NFZ. Wobec utraty przez SP ZOZ tego kontraktu, należy uznać, że kwota środków do zwrotu stanowiących dofinansowania projektu, w związku z nieświadczeniem usług w tym zakresie w ramach publicznego systemu ochrony zdrowia, podlega odzyskaniu przez właściwe instytucje właśnie dlatego, że jej wydatkowanie nie mieściło się w zakresie interesu publicznego rozumianego jako wartość wspólna dla całego społeczeństwa lub całej społeczności. W konsekwencji zdaniem Ministra umorzenie należności z tego tytułu również nie może zostać uznane za uzasadnione przesłanką "interesu publicznego".

W skardze na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] stycznia 2013r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, załączenie do akt - sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1100/00 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). a w szczególności art. 56 ust. 1 pkt 5 - poprzez naruszenie obowiązku zbadania, czy zachodzi ważny interes podatnika lub interes publiczny;

II. obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegająca w szczególności na:

1. naruszeniu art. 7 k.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a wobec tego również zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie,

2. naruszeniu art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokonania oceny wszystkich dowodów w sprawie,

3. naruszeniu art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku wyjaśnienia budzącego wątpliwości stanu faktycznego.

Rozwijając zarzuty skarżący w pierwszej kolejności podkreślił, iż SP ZOZ w Z. utracił możliwość świadczenia usług zdrowotnych w zakresie ratownictwa medycznego w okresie od 1 kwietnia 2010r. do 31 grudnia 2011r., w skutek niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia Konkursu ogłoszonego przez Dyrektora Oddziału [...] Wojewódzkiego NFZ na świadczenie usług zdrowotnych w zakresie ratownictwa medycznego na terenie Powiatu [...]. Autor skargi wskazał, że Z. sp. zo.o. w Z. jest następcą prawnym SP ZOZ w Z. i podkreślił, że nie doszło do naruszenia zasady trwałości projektu, a jedynie do jego zawieszenia. Sytuacja w jakiej znalazł się Szpital, co zaznaczył skarżący jest nieprzewidywalną, nie mieszczącą się w uwarunkowaniach prawnych, a dowodem jest fakt, że mimo utraty kontaktu umowa z [...] czerwca 2009r. nie została zerwana.

Wnoszący skargę wskazał, że obowiązek zwrotu żądanej kwoty będzie miał wpływ na kondycję finansową Szpitala - największej placówki zdrowia na terenie Powiatu [...] - w kontekście wykonywanych przez niego świadczeń zdrowotnych i ewentualnego zagrożenia zdrowia i życia pacjentów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Z. Sp. z o.o. w Z. zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazuje, iż stan faktyczny sprawy ustalony został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo. Niesporne jest, iż w dniu [...] czerwca 2009r. pomiędzy Instytucją Wdrażającą Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia a ówczesnym Samodzielnym Publicznym Zespołem Opieki Zdrowotnej w Z. w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet XII – Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia, Działanie 12.1 – Rozwój systemu ratownictwa medycznego została podpisana umowa o dofinansowanie na realizację projektu pt. "[...]" wraz z wyposażeniem przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Z.". Skarżący otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 805.201,59 zł i w ramach projektu zakupił dwa specjalistyczne ambulanse z wyposażeniem. Bezsporne jest w sprawie, iż w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. - tj. przez 21 miesięcy Skarżący nie udzielał świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia w zakresie ratownictwa medycznego. Spowodowało to, zdaniem organów obu instancji, naruszenie zasady trwałości projektu, do zachowania której Skarżący był zobowiązany.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podkreślając uznaniowy charakter rozstrzygnięcia stanął na stanowisku, iż podstawą umorzenia w rozpoznawanej sprawie jest art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim należności, o których mowa w art. 55 ustawy o finansach publicznych mogą być umarzane w całości jeżeli występuje "ważny interes dłużnika" lub "ważny interes publiczny". Organ nie dopatrzył się wystąpienia tych przesłanek analizując z jednej strony sytuację majątkowa Skarżącego i skutki finansowe będące wynikiem zrealizowania przez niego zobowiązania zwrotu środków dofinansowanie z drugiej zaś widząc interes publiczny w odzyskaniu środków wydatkowanych w celu zapewnienia świadczenia usług w zakresie ratownictwa medycznego w sytuacji, gdy wobec utraty przez SP ZOZ kontraktu usługi te nie były we wskazanym okresie świadczone. Organ zwrócił także uwagę na brak interesu publicznego w sytuacji, gdy na skutek umorzenia należności obciążających Skarżącego w sposób pośredni zostałyby one pokryte środkami krajowymi, co prowadziłoby do powstania uszczerbku w budżecie państwa.

Sąd podnosi, iż organ nieprawidłowo powołał art. 55 ustawy o finansach publicznych, który w sprawie nie miał zastosowania. Art. 55 ufp stosuje się bowiem tylko do należności cywilnoprawnych a przedmiotowa kwota przypadająca do zwrotu to niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym a zawierają odesłanie w art. 67 ufp, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60 odpowiednie zastosowanie mają przepisy działu III ordynacji podatkowej. Art. 67a § 1 op stanowi, iż organ na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych "ważnym interesem podatnika" lub "interesem publicznym" może między innymi - pkt 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja organu ma charakter uznaniowy ale musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej.

A zatem z istoty decyzji uznaniowej wynika pozostawienie organowi swobody wyboru kierunku rozstrzygnięcia, które jednak musi zostać podjęte w zgodzie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi, wyznaczającymi standardy ustalania stanu faktycznego sprawy oraz formalne elementy rozstrzygnięcia, w tym dotyczące uzasadniania decyzji. Decyzja podjęta na podstawie art. 67a § 1 op nie ma zatem charakteru arbitralnego ale organ jest zobligowany do ustalenia, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązań.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ bezzasadnie zawęził rozważania do wskazanych wyżej przytoczonych aspektów. Wypracowane przez orzecznictwo i zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjne stosowanie "dyrektywy uwzględniania interesu publicznego" zawartej w art. 67 § 1 ordynacji podatkowej nakazuje respektowanie przez organy wartości istotnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, korekta jego błędnych decyzji. Z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej) wynika zakaz przerzucania na podatnika błędów lub uchybień popełnionych przez organy podatkowe w procesie stosowania obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zasadne było a organ tego nie uczynił - rozważenie powodów utraty kontraktu - z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 1100/10. Uwzględnienie społecznego znaczenia dysponowania przez Skarżącego zakupionymi karetkami, poczucia bezpieczeństwa zdrowotnego lokalnej społeczności oraz jej świadomości co do źródeł finansowania projektu. Organ winien także przeanalizować zagadnienie "zachowania trwałości projektu" i rozważyć motywy zaniechania rozwiązania umowy ze Skarżącym w sytuacji, gdy utracił on kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia z dniem 1 kwietnia 2010 r., pomimo, że w umowie z [...] czerwca 2009r. rozwiązanie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest powodem do jej zerwania.

Brak wskazanych wyżej rozważań czyni decyzję, istotnie mającą charakter uznaniowy, podjętą w sposób dowolny. Decyzja uznaniowa nie oznacza decyzji dowolnej a kontrola sądowa decyzji uznaniowych dotyczy procesu ich wydawania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ, w ramach przysługującej mu swobody w podejmowaniu decyzji uznaniowej, dokona analizy całokształtu okoliczności sprawy bez pominięcia wskazanych przez Sąd, mając równocześnie na względzie, iż w tej sprawie ze względu na charakter Skarżącego oraz specyfikę i znaczenie społeczne realizowanego przez niego projektu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet XII – Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia, Działanie 12.1 – Rozwój systemu ratownictwa medycznego – całkowite rozdzielenie "ważnego interesu" Skarżącego i "interesu publicznego" nie jest właściwie możliwe.

Sąd wskazuje także na fakt podpisania decyzji w obu instancjach z up. Ministra przez tę samą osobę – M. M., Dyrektora Departamentu Wsparcia Programów Infrastrukturalnych. Jakkolwiek w niejednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd (np. wyrok z dnia 17 maja 2012 r., sygn. I GSK 535/11) o dopuszczalności wydania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez tę samą osobę decyzji w obu instancjach, to jednak skład orzekający, mając na uwadze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przeciwne do przywołanego (np. wyrok z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II GSK 1432/10), widzi zasadność stanowiska, iż prawo do wniesienia odwołania oznacza prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.