IV SA/Po 889/13

Uzasadnienie

Prawomocnym wyrokiem z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania: (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], a także (2) zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania. Uchylonymi decyzjami odmówiono wznowienia, na wniosek Spółki, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2009 r., znak [...] (dalej: "Decyzja PnB"), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę [...] stacji transformatorowej [...], linii elektroenergetycznych kablowych [...] przewidzianych do realizacji w [...].

Pismem z 09 sierpnia 2013 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Starosty [...] (dalej: "Starosta"), skargę w przedmiocie niewykonania wyroków WSA w Poznaniu: z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11 oraz z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1152/13. W uzasadnieniu Spółka wskazała m.in., że w dniach 01 lipca 2013 r. i (ponownie) 01 sierpnia 2013 r. wniosła do Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") zażalenie na przewlekłość postępowania Starosty w sprawie wykonania obu wymienionych wyroków, zaś 08 lipca 2013 r. i (ponownie) 02 sierpnia 2013 r. wystosowała do Starosty wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nadto zarzuciła, że Starosta nie stosuje się do wielokrotnie powtarzanego przez Spółkę żądania dokonywania doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie "na koszt skarżącej". Uzasadniając wyjaśnił, że prawomocny wyrok z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11, został wykonany poprzez wydanie w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej Decyzja PnB (znak: [...]). Starosta nadmienił, że od decyzji z [...] stycznia 2013 r. Spółka wniosła odwołanie do Wojewody, a ten decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dalej Starosta opisał kolejne czynności w sprawie, w tym wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], ponownie umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej Decyzją PnB.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że inicjujące niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne pismo ("skarga") Spółki z 09 sierpnia 2013 r. zawiera w istocie dwie odrębne skargi: (i) na niewykonanie wyroku z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11 oraz (ii) na niewykonanie wyroku z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1152/13. W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega wyłącznie pierwsza z nich. Druga – dotycząca wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1152/13 – jest przedmiotem rozpoznania w sprawie zawisłej pod sygnaturą IV SA/Po 890/13.

Skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie jest trzecią z kolei skargą Spółki na niewykonanie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 551/11. W wyniku rozpoznania poprzednich dwóch zapadły następujące prawomocne orzeczenia WSA w Poznaniu:

– wyrok z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/12, wymierzający Staroście grzywnę w wysokości 1.000 zł oraz stwierdzający, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

– wyrok z 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 121/13, oddalający skargę w przedmiocie niewykonania wyroku o sygn. akt IV SA/Po 551/11, z tym uzasadnieniem, że Starosta wykonał ten ostatni wyrok wydając decyzję z 29 stycznia 2013 r.

Należy podkreślić, że fakt wydania powyższych orzeczeń nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności rozpoznania kolejnej – niniejszej – skargi. Jak bowiem trafnie wyjaśniono w przywołanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 121/13, fakt wymierzenia już organowi grzywny czy oddalenia skargi o wymierzenie grzywny nie stanowi negatywnej przesłanki do wniesienia nowej skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu. Art. 154 § 1 p.p.s.a. należy bowiem wykładać w ten sposób, że strona niezadowolona z działań podejmowanych przez organ po prawomocnym wyroku, czy też wobec braku jakichkolwiek działań, może wnosić skargę, domagając się ukarania organu grzywną za niewykonanie wyroku, wielokrotnie – dopóki wyrok nie zostanie wykonany – przy czym w każdym kolejnym postępowaniu sąd jest władny wyłącznie do oceny działań podejmowanych przez organ po wydaniu wyroku rozstrzygającego poprzednią skargę o wymierzenie organowi grzywny. Wcześniejszy okres jest już bowiem objęty powagą rzeczy osądzonej (res iudicata).

W analizowanym przypadku jedynym warunkiem dopuszczalności skargi (pierwszej i każdej kolejnej) jest uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku – co w niniejszej sprawie Spółka uczyniła pismem z [...] lipca 2013 r.

Istnienie w obrocie prawnym wymienionych wyżej prawomocnych orzeczeń WSA w Poznaniu nie jest jednak pozbawione znaczenia przy rozpoznawaniu obecnej skargi, a to z uwagi na unormowania art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w granicach danej sprawy i obejmują: postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne; a także ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne.

Natomiast stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten normuje tzw. prawomocność materialną orzeczenia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że również inne sądy, niż sąd meriti, i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W orzecznictwie wskazuje się, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia wynikająca z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2013, uw. 4 i 5 do art. 170). W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 19.12.2012 r., I FSK 62/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Mamy więc w tym przypadku od czynienia z sytuacją określaną w doktrynie mianem prekluzji faktów (prekluzji twierdzeń o okolicznościach faktycznych), która wyklucza dopuszczalność dążenia do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie faktów, które istniały w czasie, gdy toczyło się uprzednie postępowanie, i mieściły się w granicach podstawy prawomocnie osądzonego żądania (zob. P. Grzegorczyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom II, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uw. 23 do art. 365–366).

Skoro więc w przywołanym wcześniej, prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 121/13 WSA w Poznaniu uznał, że wydanie przez Starostę decyzji z [...] stycznia 2013 r. stanowiło wykonanie wykonania wyroku o sygn. akt IV SA/Po 551/11, to odnosząc się do tej kwestii na gruncie niniejszej sprawy Sąd w obecnym składzie nie może już zagadnienia tego ponownie badać ani przyjąć odmiennych ustaleń, gdyż byłoby to równoznaczne z kontestowaniem ustaleń prawomocnie stwierdzonych wyrokiem uprzednio wydanym, i to w tej samej sprawie (w znaczeniu materialnoprawnym), co nie jest dopuszczalne w świetle art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.

Już z tych względów rozpatrywana skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Ponadto, odnosząc się do argumentacji Spółki, należy zauważyć, że Skarżąca błędnie zdaje się utożsamiać "niewykonanie wyroku" w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a., z niewykonaniem wytycznych zawartych w wyroku lub nierespektowaniem wyrażonych w nim ocen – ku czemu brak podstaw w treści ww. przepisu, zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W cytowanym art. 154 § 1 p.p.s.a. ustawodawca precyzyjnie wskazał, jakie sytuacje stanowią "niewykonanie wyroku" zagrożone sankcją grzywny. Chodzi mianowicie wyłącznie o przypadki:

a) niewykonania przez organ administracji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. dalszego pozostawania przez organ w bezczynności (przewlekłości) w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180); bądź

b) bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, tj. niewydania przez organ określonego aktu lub nie wykonania przezeń określonej czynności w powtórnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 25.11.2011 r., II OSK 1975/11, CBOSA). Co istotne, w tym przypadku organ administracji pozostaje w bezczynności dopiero od momentu przekroczenia wyznaczonych przez prawo (przede wszystkim art. 36 i art. 37 k.p.a.) terminów do wydania określonego aktu lub wykonania określonej czynności, które to terminy – zgodnie z art. 286 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. – liczy się od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych po uprawomocnieniu się orzeczenia.

Tylko stwierdzenie zaistnienia jednej z wymienionych postaci niewykonania wyroku – stanowiących w istocie bezczynność (przewlekłość) w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., powstałą po wydaniu przez sąd wyroku uwzględniającego skargę (zob. M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 469) – uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 p.p.s.a. Inne, potocznie rozumiane postaci "niewykonania wyroku" – zwłaszcza fakt nieuwzględnienia przez organ I instancji, przy wydaniu decyzji, oceny prawnej lub wytycznych zamieszczonych w wyroku uchylającym poprzednią decyzję – pozbawione są relewancji prawnej na gruncie art. 154 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25.11.2005 r., I OSK 426/05; z 05.07.2011 r., I OSK 230/11; z 13.03.2012 r., II OSK 2676/11; wyroki WSA: z 28.01.2013 r., VII SA/Wa 2018/12; z 24.05.2011 r., VII SA/Wa 78/11; orzeczenia dostępne w CBOSA). Zarzuty w tym zakresie można podnosić w skardze na wydaną przez organ po wyroku decyzję ostateczną, nie zaś w trybie skargi na niewykonanie wyroku. Także z tego względu skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.