VIII SA/Wa 6/13

Uzasadnienie

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Gminy B. (dalej "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz w wykonaniu uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla terenu sołectwa B.- obręb [...] B. oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru sołectwa B. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmiany ww. uchwały, podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (dalej "Gmina").

Pismem z dnia [...] października 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., M. W. (dalej "skarżący"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem ww. uchwały z uwagi na jej nieważność z mocy prawa (art. 28 ust. 1 u.z.p.p.). Podał w tym zakresie, iż termin uzgodnień studium upłynął już po dacie, w której zamknięto uzgodnienia do planu miejscowego. Skoro wcześniej wiadomo jak zakończył się proces uzgadniania ustaleń planu miejscowego, to tym samym uzgodnienia studium miały charakter fikcyjny. Ponadto podniósł, że plan miejscowy jest sprzeczny z obowiązującym studium w zakresie, w jakim hamuje rozwój lokalnej przedsiębiorczości, poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji biogazowi.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy poinformowała skarżącego, iż przedmiotowa uchwała została przekazana do organu nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. Dlatego brak jest podstaw do uchylenia uchwały (k. [...] akt sądowych).

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego skarżący, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie trybu sporządzania studium, tj.:

a/ art. 11 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do zmiany studium;

b/ art. 11 pkt 2 w związku z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak zawiadomienia gminnej komisji urbanistyczno architektonicznej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do zmiany studium;

c/ art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygniecie przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag oraz niezałączenie treści samych uwag;

d/ art. 11 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 53 i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zaniechanie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;

e/ art. 53 i art. 58 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez zaniechanie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym; f/ art. 54 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 ww. ustawy poprzez brak przekazania projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do zaopiniowania przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego;

g/ art. 39 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit "a" ww. ustawy poprzez brak podania do publicznej wiadomości ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu częściowej zmiany studium na stronie BIP Gminy;

h/ art. 27 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez niewyłożenie do publicznego wglądu oraz nieuchwalenie ujednoliconej wersji studium z wyróżnieniem wprowadzonych zmian, a zamiast tego uchwalenie odrębnego opracowania studium, dotyczącego tylko zmienianego obszaru;

i/ art. 11 pkt 10 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie końcowego terminu zgłaszania uwag do studium po upływie terminu do zgłaszania uwag do planu miejscowego, który wykładany był w tym samym czasie, co powoduje, że dyskusja publiczna i konsultacje miały charakter pozorny.

Rozwijając ww. zarzuty skarżący podał, iż sporna uchwała zarówno w części tekstowej, jak i graficznej ogranicza się do fragmentu Gminy. Wbrew przepisom prawa, Rada Gminy nie sporządziła ujednoliconej wersji studium w wyszczególnionymi zmianami. W istocie nie wiadomo, czy poprzednie studium nadal obowiązuje, czy też zostało zastąpione nowym, fragmentarycznym aktem. Taka defragmentacja jednego z dwóch najważniejszych aktów planistycznych gminy stanowi zaprzeczenie zasad kształtowania polityki przestrzennej, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto jednocześnie z procedurą zmiany studium w Gminie sporządzano i uchwalano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócił uwagę, że termin zgłaszania uwag do studium minął już po upływie terminu do zgłaszania uwag do planu, co samo w sobie świadczy o podejściu władz gminy do zasad i trybu uchwalania studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty są nieistotne i nie mogą stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały, dlatego wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, iż ogłoszeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ wykonawczy Gminy poinformował o podjęciu przez Radę Gminy uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o przystąpieniu do częściowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części obszaru – miejscowość B., cały obręb [...] B. oraz sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko dla ww. obszaru. Ogłoszenie takiej treści zamieszczono również na stronie BIP Gminy. Wykaz uwag zgłoszonych do częściowej zmiany studium stanowi załącznik Nr 8 do spornej uchwały W przedmiotowym wykazie (kolumna nr 4) wskazano treść uwag, natomiast w kolumnie nr 11 wykazu uzasadniono sposób rozpatrzenia wnoszonych uwag. Jednocześnie w protokole Nr [...] z posiedzenia Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2012 r. zaprotokołowano sposób rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium. Następnie obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2012 r., zamieszczonym w BIP Gminy, jej organ wykonawczy zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu częściowej zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

W dniu [...] września 2013 r. Wójt Gminy B. (dalej Wójt") złożył do akt pismo procesowe (k. [...]-[...] akt sądowych), w którym uzupełnił odpowiedź na skargę. Wskazał na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydane w trybie art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdzające, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa o charakterze nieistotnym.

Wójt podniósł, że wskazane przez skarżącego uchybienie w procedurze sporządzania zmiany Studium, polegające na braku wystąpienia, zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej "ustawą środowiskową"), o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko do regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego ostatecznie nie miało wpływu na prawidłowość dokumentu prognozy. Projekt zmiany studium został bowiem pozytywnie zaopiniowany przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, co pozwala na przypuszczenie, że prognoza oddziaływania na środowisko jest zgodna z wymogami ustawy.

W zakresie naruszenia § 8 ust. 2 i 3 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. 2004 r. Nr 118, poz. 1233, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie zakresu projektu studium") organ wyjaśnił, że brak uchwalenia ujednoliconego studium powoduje wyłącznie brak czytelności tego aktu planistycznego, który będąc brakiem nieistotnym nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

Zarzut pozornego charakteru dyskusji publicznej i konsultacji przez wyznaczenie końcowego terminu zgłaszania uwag do projektu studium po upływie terminu zgłaszania uwag do planu również należy uznać za chybiony, bowiem dyskusja publiczna nad rozwiązaniami projektowanymi w studium odbyła się w trybie i terminie określonym w art. 11 ust. 10 u.p.z.p.

W dniu [...] lutego 2013 r. do akt przedmiotowej sprawy wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stowarzyszenie podniosło, że reprezentuje m.in. społeczność lokalną, której dotyczy zaskarżona uchwała oraz jest uczestnikiem postępowania sądowego o sygnaturze VIII SA/Wa 609/12 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 2,0 MW, produkującej energię elektryczną i cieplną w kogeneracji, zlokalizowaną na działkach [...], [...] i [...] w miejscowości B., gmina B. Natomiast zaskarżona uchwała wprowadziła zakaz lokalizacji biogazowni. Kwestia ustalenia środowiskowych uwarunkowań łączy się z dokonanymi zmianami na mocy uchwały o częściowej zmianie studium.

Postanowieniem Sądu z dnia 4 września 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Pełnomocnik tego uczestnika wnosił o oddalenie skargi, wskazując na brak wykazania przez skarżącego w skardze naruszenia interesu prawnego, wynikającego z art. 101 u.s.g. (k. 126, k.139 v akt sądowych).

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. (data wpływu do Sądu, k. [...]-[...] akt sądowych) skarżący dodatkowo wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z ograniczenia prawa własności przez wprowadzenie zapisów w studium, uniemożliwiających mu dysponowanie swoją własnością zgodnie z założeniami. Skarżący jest właścicielem większości terenu objętego studium, a jego zamiarem było usytuowanie biogazowni na terenie stanowiącym jego własność. Zmiana studium miała na celu gównie wykluczenie możliwości lokalizowania biogazowni na jego terenie, a zapis dotyczący zakazu jej lokalizacji został w studium zawarty wprost. Kwestionowany zapis studium narusza interes prawny skarżącego przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego (uniemożliwia planowane zagospodarowanie terenu i korzystanie z nieruchomości).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały lub aktu w całości lub w części poprzez stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie skarżącego z dnia [...] października 2012 r. organ pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformował jedynie, że przedmiotowa uchwała została przekazana do Wojewody [...] w trybie nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. Do terminu wniesienia skargi, opartej na art. 101 u.s.g., ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu [...] października 2012 r. (k. [...] akt sądowych), odpowiedź na to pismo skarżący otrzymał w dniu [...] października 2012 r. (k. [...] akt sądowych), a skarga do organu wpłynęła w dniu [...] listopada 2012 r. (koperta k. [...] akt sądowych), czyli w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie (odmowa uwzględnienia wezwania).

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 101 § 1 u.s.g., wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym (tak jak to mówi art. 28 k.p.a.), ale także jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Jeśli chodzi o pojęcie interesu prawnego, jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Wskazać należy więc na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia, a mianowicie: a/ legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b/ interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, c/ interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g., powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym – stosownie do art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. – określa się szereg uwarunkowań i kierunków, mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wiążący charakter studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu, opracowującego projekt planu miejscowego, przez dokonywanie – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu – analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. W sytuacji więc związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego, nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium.

W ocenie Sądu, zapis ocenianego studium odnośnie zakazu lokalizacji biogazowni na terenie nim objętym jest na tyle szczegółowy, że został wprost umieszczony w planie miejscowym. Tak więc związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, iż już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., IV SA/Wa 1381/12, publ.cbois).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarżący, który brał czynny udział w postępowaniu planistycznym, posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w przedmiocie częściowej zmiany studium Gminy, ponieważ jest właścicielem około 95 % nieruchomości objętych skarżonym studium (bezsporne, oświadczenie pełnomocnika organu k. [...]akt sądowych). Na jednej z jego działek, którą wydzierżawił Biogazowni B. Spółce z o.o. w P., a której jest udziałowcem, podjęte są starania proceduralne, obejmujące budowę biogazowni, natomiast już z ustaleń studium wynika zakaz budowy takich inwestycji. Zapis, zawarty w punkcie 3.1. Załącznika nr 1 do uchwały o częściowej zmianie studium w gminie B., o zakazie budowy biogazowni ingeruje w sferę własności skarżącego, ograniczając jej wykonywanie w sposób przez niego nieakceptowany. Jeżeli zatem skarżący ma nieruchomości, położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia tego interesu, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, publ. cbois). Każda regulacja, prowadząca do ograniczenia właściciela w możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), gdzie musi się on - wbrew własnej woli - podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 kodeksu cywilnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r., II SA/Wr 66/07, Dolno. 2007/286/3587).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planowania i zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 370/12). Zdaniem Sądu, te same wywody dotyczą władztwa planistycznego gminy w zakresie uchwalania studium.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w sytuacji społecznego zainteresowania zakazem budowy biogazowni na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, wprowadzenie tego zakazu już na etapie uchwalania studium jest, w ocenie Sądu, uzasadnione władztwem planistycznym Gminy. Ustanowiony zakaz budowy biogazowni stanowi wyraz interesu publicznego, który ma na celu Gmina, realizując swoje władztwo planistyczne. To na organie gminy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego w realizacji polityki planowania przestrzennego (por. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Ke 27/12, Lex nr 1145782, WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 21/12, Lex nr 1135948, NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., II OSK 1978/11, Lex nr 1133585). Z dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały wynika, że w trakcie procedury złożono listę osób przeciwnych lokalizowaniu biogazowni na terenie Gminy w liczbie ponad 4.000 podpisów. Ze względów społecznych Rada Gminy odrzuciła możliwość lokalizacji na swoim terenie takich przedsięwzięć, bowiem kłóciłoby się to z sadowniczym charakterem Gminy oraz istniejącą infrastrukturą rolną (wykaz uwag zgłoszonych do projektu częściowej zmiany studium).

W związku z powyższym Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uchwalenie przedmiotowego studium wraz z zakazem lokalizacji biogazowni mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje (albo zakazu konkretnych przedsięwzięć), nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych uchwałą. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem (studium) lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada Gminy ma prawo decydować o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów na obszarze gminy, jednak musi to robić zgodnie z prawem. W sytuacji uznania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, w następnej kolejności może być kontrolowana przez Sąd procedura podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazana w u.p.z.p.

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Naruszenie istotne trybu sporządzania studium i planu prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, Lex nr 470949). W takich sytuacjach chodzi zazwyczaj o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym. Natomiast naruszenia nieistotne to taka obraza przepisów prawa, bez dokonania której treść rozstrzygnięcia pozostałaby identyczna z przyjętą w wyniku niezgodności regulacją. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium, czy planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania tych aktów skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwiera legalnej definicji pojęcia trybu postępowania, ani też zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego. Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych w toku procedury (odnośnie uchwalenia studium zawarty jest on w art. 11 -12 u.p.z.p.), zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych i zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej, które muszą być przez organy uwzględniane w działalności planistycznej (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1318/11, Lex nr 1152784).

Z treści art. 12 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 90 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt obowiązany jest przedstawić wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (art. 85 u.s.g.) w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia. W przedmiotowej sprawie Wójt przedłożył Wojewodzie [...] zaskarżoną uchwałę z dnia [...] sierpnia 2012 r. po upływie wskazanego w ustawie terminu, tj. w dniu [...] października 2013 r. (k. [...]-[...] akt sądowych). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), dlatego można stwierdzić nieważność tego aktu po upływie roku od dnia jego podjęcia, jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.p.z.p. (por. a contrario art. 94 ust. 1 u.s.g.).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] zarządzeniem nadzorczym z dnia [...] lutego 2013 r. (k. [...] akt sądowych), działając na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. została podjęta z naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru kontrolowana uchwała narusza art. 10 ust. 2 pkt 2 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p., § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium oraz art. 53 ustawy środowiskowej. Organ podniósł, że Gmina powinna była wykonać studium obejmujące cały obszar gmin, dostosowując w całości jego treść do wymogów u.p.z.p. Zmiana studium jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Tekst dotychczas obowiązującego studium powinien być uzupełniony o tekst wprowadzony zmianą studium oraz powinny być w nim uwidocznione miejsca tekstu usuniętego przyjętą zmianą, w zależności od zakresu zmian. Ponadto załączniki do uchwały nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 nie zostały opisane w uchwale; ich opis znajduje się w tekście Załącznika nr 1 przedmiotowej uchwały. Tak samo legendy do rysunku studium, stanowiące Załączniki nr 4, 5 i 7 do uchwały, nie powinny stanowić osobnych załączników do niej. Do kontrolowanej uchwały nie załączono również części graficznej przedstawiającej uwarunkowania, tylko załączono "fragment rys. Studium z granicą terenu objętego zmianą". Wskazana przez Wojewodę forma i redakcja podętej uchwały powoduje bardzo istotny brak czytelności i jednoznaczności jej rzeczywistych ustaleń oraz budzi wątpliwości co do kształtu studium dla pozostałej części gminy. Organ nadzoru podniósł też okoliczność, iż skoro Gmina na obszarze objętym przedmiotową zmianą przewiduje tereny pod zabudowę mieszkaniową i usługową, to przedmiotowa uchwała dla tych terenów powinna zawierać ustalenia przewidziane w art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ("w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy"). Poza tym Wojewoda zauważył, że organ sporządzający projekt studium nie wystąpił o uzgodnienie z właściwymi organami zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (art. 53 ustawy środowiskowej). Naruszony w ten sposób został tryb przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium, a tym samym tryb sporządzania studium.

W konkluzji Wojewoda uznał wszystkie wytknięte naruszenia prawa kontrolowanej uchwały za nieistotne, stwierdzając tym samym, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, co nie prowadzi do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego, ani do jego bezskuteczności. Taka uchwała z nieistotnymi naruszeniami prawa pozostaje dalej wiążąca i niezmieniona, dlatego może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny wskutek skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.p.z.p. pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Analizując przedmiotową skargę w granicach sprawy Sąd zauważył, że uchwała w zakresie ustalenia częściowej zmiany studium oraz uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., obejmującej część sołectwa B. – obręb [...] B. zostały podjęte w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2012 r. podczas tego samego posiedzenia Rady Gminy (por. sprawa o sygnaturze VIII SA/Wa 7/13 tut. Sądu, zakończona wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r.). Takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu narusza, zdaniem Sądu, zasady sporządzania studium i planu miejscowego oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (tak samo wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11, publ. cbois, którego wywody Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w całości popiera i przyjmuje za własne).

Nie ulega wątpliwości, że postanowienia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które są aktami prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które nie są takimi aktami (art. 9 ust. 4 i ust. 5, art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że, plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części, a przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 114/08, publ.cbois).

W związku z tym, w ocenie Sądu, studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro rada gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jest związana ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta), sporządzający projekt planu miejscowego, mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym więc momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym, zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p., uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną, jak już wyżej wspomniano, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu sporządzania studium.

Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy musi uzyskać odpowiednie analizy, oceniając stopień zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.), co w niniejszej sprawie również nie miało miejsca. Te analizy powinny być dokonane nie na podstawie projektu studium, ale - tak jak mówi przepis - na podstawie ustaleń studium. Jednoczesne uchwalenie obu ww. uchwał na sesji Rady Gminy w dniu [...] sierpnia 2012 r. nasuwa wątpliwości, czy uchwalający mogli rzeczywiście stwierdzić zgodność obu aktów, stosownie do u.p.z.p., czy ta zgodność była jedynie formalna.

Wprawdzie nie ma konkretnego przepisu, który by zabraniał równoległego procedowania nad zmianą studium i przygotowaniem planu miejscowego, jednak taka praktyka jest nie do przyjęcia w przypadku kompetencji organów władzy publicznej, które zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. Za przyjęciem takiej kolejności, aby najpierw uchwalane było studium, wyczerpując dokładnie procedurę określoną w art. 11-12 u.p.z.p., a dopiero następnie plan miejscowy, przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak: wnioski, opinie, uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo, czy ustalenia planu są dostosowywane do studium, czy studium do planu, co stoi w sprzeczności z zasadą z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (projekt planu zgodny z zapisami studium).

Złożoność procesu nowelizacji aktów planistycznych, wynikająca z przepisów u.p.z.p., z jednej strony stanowi przeszkodę w szybkim dostosowaniu prawnego statusu terenu do realizacji nowych idei i (lub) konkretnych potrzeb, ale z drugiej strony jest zaporą wobec pochopnych, doraźnych i nie do końca przeanalizowanych zamierzeń (T.Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, System Informacji Prawnej Lex).

Naruszenie przez organ wykonawczy Gminy zasad sporządzania studium, wyrażonych w art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art.15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości. Jednocześnie Sąd stwierdził inne naruszenia trybu sporządzania studium (istotne i nieistotne), które częściowo wskazane są w skardze, a częściowo zostały zauważone z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy w dniu [...]v grudnia 2011 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia częściowej zmiany studium dla części obszaru miejscowości B. W tym miejscu należy wskazać, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. zostało uchwalone w dniu [...] grudnia 2002 r. uchwałą Nr [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., zachowało swoją moc obowiązującą. Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p., Wójt w przedmiotowej sprawie winien ogłosić o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie. Warunek ten, zdaniem Sądu, został spełniony, wbrew zarzutowi skargi, bowiem w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się ogłoszenie o powyższym z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz potwierdzenie jego zamieszczenia w miejscowej gazecie "[...]" w dniu [...] stycznia 2012 r. Natomiast obwieszczenie o podjęciu ww. uchwały nastąpiło przez zamieszczenie tego ogłoszenia w dniu [...] stycznia 2012 r. w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej "BIP") na stronie internetowej Gminy B.

Następną czynnością w procedurze sporządzania studium jest zawiadomienie o inicjatywie rady gminy podmiotów współdziałających (art. 11 pkt 2 u.p.z.p.), co w kontrolowanej sprawie jest wykonane prawidłowo. Niezasadny jest zarzut skargi, że nie została zawiadomiona Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w B., bowiem w aktach administracyjnych na stronie 6 znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru zawiadomienia o podjęciu przez Radę Gminy uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowanego do tego podmiotu. Po rozpatrzeniu wniosków, które obywatele mogą składać w terminie 21 dni od daty ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, wójt sporządza projekt studium (art. 11 pkt 3 u.p.z.p.). Sporządzony projekt studium wymaga zaopiniowania i uzgodnień podmiotów wymienionych w art. 11 pkt 5-6 u.p.z.p.

Ustawa środowiskowa z dniem 15 listopada 2008 r. wprowadziła nowy obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Jeśli więc w stosunku do studium, które zostało uchwalone po ww. dacie nie przeprowadzono strategicznej oceny na środowisko, zgodnie z przepisami Działu IV ustawy środowiskowej, to procedura nie będzie spełniać wymogów wynikających z jej przepisów, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium.

Badając procedurę uchwalania studium odnośnie tej części postępowania należy stwierdzić (na co zwrócił również uwagę Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym), że przez zapis art. 53 ustawy środowiskowej nałożono na organ planistyczny konieczność uzgadniania zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium. W przedmiotowej sprawie brak jest uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania częściowej zmiany studium na środowisko:

- z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej) oraz

- z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 53 w związku z art. 58 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej). Powyższe uchybienie (wskazane w punktach d-e skargi), Sąd traktuje, podobnie jak Wojewoda, jako nieistotne naruszenie trybu sporządzania studium z uwagi na sporządzenie pozytywnej prognozy oddziaływania projektowanej zmiany studium na środowisko.

Poza tym Sąd, poza granicami skargi, stwierdza brak przekazania projektu częściowej zmiany studium wraz z prognozą oceny oddziaływania tego aktu na środowisko państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu (art. 54 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy środowiskowej), który jest właściwym organem sanitarnym w sprawach opiniowania i uzgadniania w tym zakresie w przypadku uchwalania studium gminy. To uchybienie stanowi już istotne naruszenie trybu sporządzania studium z uwagi na brak opinii właściwego organu, która jest wymagana na podstawie ustawy środowiskowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 415/07).

Po zakończeniu etapu opiniowania i uzgadniania projektu studium wójt ustala ostateczną jego wersję i wykłada do publicznego wglądu, o czym ogłasza w sposób określony w art. 11 pkt 1 u.p.z.p., publikuje na stronach internetowych urzędu gminy i organizuje dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.). W kontrolowanej sprawie w dniu [...] czerwca 2012 r. Wójt zawiadomił przez ogłoszenie w lokalnej prasie i obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu częściowej zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres od [...] czerwca do [...] lipca 2012 r. (przez 21 dni) oraz wskazał termin dyskusji publicznej na dzień [...] czerwca 2012 r., zakreślając jednocześnie nieprzekraczalny termin do składania uwag do projektu do [...] sierpnia 2012 r., zgodnie z art. 11 pkt. 11 u.p.z.p. (k. [...] – [...] akt administracyjnych). Jednocześnie w dniu [...] czerwca 2012 r. ogłosił o powyższym na stronie internetowej Urzędu Gminy w BIP (k. [...] akt administracyjnych). Nie jest więc zasadny zarzut zawarty w punkcie "g" skargi (naruszenie art. 39 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit " a"ustawy środowiskowej).

Jednak jednoczesne prowadzenie przez organ planistyczny Gminy procedury związanej z uchwalaniem częściowej zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało, że termin końcowego zgłaszania uwag do projektu zmiany studium przypadł po upływie terminu do zgłaszania uwag do projektu planu miejscowego, który został wyznaczony na dzień [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem Sądu, taka procedura stanowi jedynie fikcję autentycznej dyskusji publicznej i konsultacji społecznych, dlatego należy podzielić zarzut skargi z punktu "i", że stwierdzone uchybienie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium. Potwierdzeniem powyższego jest chociażby znajdujący się w dokumentacji planistycznej uchwalenia częściowej zmiany studium protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej w tym zakresie z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. [...] akt administracyjnych), z którego wynika, że faktycznie przeprowadzono dyskusję w trybie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu obejmującego część sołectwa B., a nie dyskusję w trybie art. 11 pkt 10 u.p.z.p.

Do projektu częściowej zmiany studium wpłynęły 2 uwagi, które zostały zamieszczone w wykazie uwag z dnia [...] sierpnia 2012 r. Obowiązkiem rady gminy było odniesienie się do tych uwag. Z protokołu posiedzenia Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że rada przeprowadziła jawne głosowanie w sprawie nieuwzględnienia wykazu uwag zgłoszonych do projektu częściowej zmiany studium i w tym trybie nie uwzględniła tegoż wykazu uwag. W ocenie Sądu, takie głosowanie nad listą (wykazem) uwag do projektu zmiany studium, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć charakter indywidualnej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., II OSK 467/10, Lex nr 597618, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., II OSK 1989/11, Lex nr 1138029, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2012 r., II SA/Wr 746/11, Lex nr 1109202). W tej części Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, zawarty w punkcie "c" skargi.

Sąd w całości również podziela obszerne wywody Wojewody [...], zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lutego 2013 r., odnośnie naruszenia przez organ planistyczny przy uchwalaniu częściowej zmiany studium § 4 ust 1 oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium. Jeśli zmianie podlegał dokument dotychczasowego studium nie jako całość, a jedynie w zakresie ustaleń dotyczących niektórych obszarów gminy, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu powinno nastąpić w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnionym projektem zmian (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2008 r., II SA/Po 462/07, Lex nr 497588).

Z pewnością więc organ planistyczny Gminy powinien sporządzić ujednoliconą wersję studium z wyszczególnionymi zmianami, ponieważ w aktualnej formie zmieniony akt jest nieczytelny. Trzeba mieć na uwadze, że studium obejmuje cały obszar gminy (art. 9 ust.2 u.p.z.p.), co wynika z jego charakteru, jako zbioru dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie polityki przestrzennej danego terenu. Dlatego zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z pozostającymi w mocy ustaleniami. Jednak Sąd podziela również ocenę Wojewody z rozstrzygnięcia nadzorczego, że to uchybienie trybu sporządzania studium nie jest istotne, a więc nie wpływa na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem nie uniemożliwiło społeczności Gminy składania uwag do projektu, ani też nie wpłynęło na sposób ich załatwienia.

Sąd zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 55 ust. 4 w związku z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej organ gminy miał obowiązek przekazania uchwalonego dokumentu - częściowej zmiany studium do właściwego organu współdziałającego, tj. do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Jednak w przedmiotowej sprawie organ przesłał ww. dokument Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu (k. [...] akt administracyjnych). Wynika z tego, że właściwy do zaopiniowania projektu zmiany studium gminy państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie otrzymał ani projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, ani uchwalonej częściowej zmiany studium wraz ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, co w ocenie Sądu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania dokumentu planistycznego, podczas którego obowiązkowo stosuje się przepisy ustawy środowiskowej.

Mając na uwadze wyżej stwierdzone naruszenia w procedurze uchwalania kontrolowanej uchwały Rady Gminy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...), - Dz.U. Nr 163, poz.1348.