II SA/Rz 551/13

Uzasadnienie

II SA/Rz 551/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] – wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wykonanego ogrodzenia.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 24 lipca 2012 r. K. K. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się M. C. wznosząc ogrodzenie na betonowym fundamencie na swojej nieruchomości – działka nr ewid. 2274/2 bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, naruszając tym samym jej własność, poprzez umiejscowienie części fundamentów wskazanego ogrodzenia na należącej do niej działce nr ewid. 2275 przy ul. W. w N.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (po przekazaniu mu wskazanego wyżej wniosku zgodnie z właściwością), działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte na wniosek K. K. w sprawie wykonanego ogrodzenia międzysąsiedzkiego działki nr ewid. 2274/2 z działką nr ewid. 2275 w N. przy ul. W. Organ powołał się na kontrolę przeprowadzoną 26.09.2012 r., w wyniku której stwierdzono, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia wynosi 1,51 m. Konstrukcję stanowią słupki z rur stalowych Ø 80, osadzone w fundamencie betonowym. Cokół wykonany jest z prefabrykatów betonowych wysokości 24 cm, przęsła wypełnione sztachetami drewnianymi o końcach zaokrąglonych.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), budowa i remont ogrodzeń międzysąsiedzkich do wysokości 2,20 m nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia. Organ podkreślił, że w przypadku naruszenia przebiegu granicy miedzysąsiedzkiej, swoich roszczeń można dochodzić jedynie przed sądem powszechnym.

Od decyzji tej odwołała się K. K., wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego przez wadliwą ich interpretację. Budowa ogrodzenia wymaga zgłoszenia właściwemu organowi nie tylko wtedy, gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m, ale także, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych. Odwołująca zarzuciła także brak wszechstronnej analizy sprawy pod wymienionym wyżej kątem w sytuacji, gdy ogrodzenie, którego dotyczy niniejsza sprawa oddziela działkę od drogi publicznej. K. K. wskazała, że pozbawiona została części swojej nieruchomości – działki nr ewid. 2275 na skutek działania sąsiada M. C., który wznosząc ogrodzenie własnej posesji wkroczył bezprawnie na teren tej działki, zajmując w ten sposób przygraniczny pas gruntu o wymiarach 9,27m na 0,07 m.

Podniosła także, iż wystąpiła do Sądu Rejonowego [...] o wydanie zajętego przez M. C. gruntu. Wcześniej zaś toczyło się przed tym sądem postępowanie rozgraniczeniowe oraz postępowanie egzekucyjne przed komornikiem sądowym dotyczące zdestabilizowania znaków granicznych.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach organ podniósł, że w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki w tym zakresie określa art. 29 tej ustawy, natomiast art. 30 tego aktu wylicza w sposób enumeratywny przypadki, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. I tak w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, jak też ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie międzysąsiedzkie zlokalizowane pomiędzy działką nr ewid. 2274/2, będącą własnością M. C. a działką nr ewid. 2275, stanowiącą własność K. K. Ogrodzenie to nie jest zatem zlokalizowane od strony miejsca publicznego, lecz między zabudowanymi działkami stron postępowania, zaś jego wysokość nie przekracza 2,20 m. W obowiązującym stanie prawnym jego budowa nie wymagała więc ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Brak jest tym samym podstaw do wydania merytorycznej decyzji, co uzasadniało umorzenie postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił dodatkowo, że usuwanie skutków naruszenia prawa własności nie może się odbywać w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Zwrócił także uwagę, że organy nadzoru budowlanego działają co do zasady z urzędu, zaś wniosek pochodzący od osoby trzeciej o przeprowadzenie kontroli nie stanowi wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, lecz jest wyłącznie skargą publiczną, o której mowa w art. 227 k.p.a.

Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB i zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zgromadzenie i sprawdzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz błędne zastosowanie art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że ogrodzenie, którego dotyczy sprawa nie stanowi obiektu budowlanego, którego wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika przyczyna dla której organ uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, w sytuacji naruszenia przez M. C. obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, ponadto brak precyzji i ogólnikowość uzasadnienia powoduje brak możliwości kontroli instancyjnej.

W ocenie skarżącej organ nie przeprowadził postępowania dowodowego jak tego wymaga k.p.a. na rzecz apriorycznego założenia mającego na celu ochronę osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej przed sankcjami prawnymi. Takie działanie godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, bowiem inne podmioty dopuszczające się samowoli budowlanej w okręgu właściwości WINB traktowane są tak jak tego wymaga prawo.

Skarżąca podkreśliła, że działanie M. C. polegające na wzniesieniu przedmiotowego obiektu należy ocenić jako budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, co powinno było skutkować zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 48 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że usuwanie skutków naruszenia prawa własności nie może odbywać się w postępowaniu administracyjnym Uwadze organu uszło jednak, że naruszenie to powstało w wyniku samowoli budowlanej. Ta zaś usunięta może być po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z powołaniem się na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja takich wad i uchybień nie zawiera.

Postępowanie administracyjne w sprawie objętej niniejszą skargą dotyczyło legalności budowy ogrodzenia na działce nr ewid. 2274/2 w N. przy ul. W. od strony działki nr 2275.

Po ustaleniu, że konstrukcję ogrodzenia stanowią słupki metalowe osadzone na fundamencie betonowym, a jego wysokość wynosi 1,51 m, organy przyjęły, że na budowę tego typu ogrodzenia, tj. nie przekraczającego wysokości 2,20 m nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie.

W decyzjach organów obu instancji przywołane zostały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) – art. 28 ust. 1, statuujący zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają wyłączenia od tej zasady. Jedno z tych wyłączeń dotyczy ogrodzeń, których budowa stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę. Budowa ogrodzeń została także wyłączona od obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, co wynika wprost z treści art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 ww. ustawy, z jednym wszakże wyjątkiem. Wymieniony on został w art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy i dotyczy budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20, która wymaga zgłoszenia.

W tym kontekście stwierdzić należy, że zarzuty skargi dotyczące wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji i braku wskazania w nim dlaczego zastosowano konkretne przepisy prawa jest absolutnie nieuzasadniony.

Poczynione w rozpoznawanej sprawie ustalenia organu nie budzą zdaniem Sądu żadnych wątpliwości i pozwalają na stwierdzenie, jakiego dokonały orzekające w sprawie organy, że ogrodzenie wykonane przez inwestora M. C. nie przekracza wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 wysokości 2,20 m. Słuszne jest również stanowisko organu, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest zlokalizowane od strony miejsca publicznego. Zlokalizowane jest ono pomiędzy działką nr 2275 własności K. K. oraz działką nr 2274/2 M. C. Obie te działki graniczą również z drogą, jednakże prowadzone postępowanie dotyczy wyłącznie ogrodzenia wybudowanego pomiędzy dwoma wymienionymi działkami, których nie można uznać za miejsce publiczne.

Nie są natomiast słuszne argumenty skargi wskazujące na konieczność traktowania spornego ogrodzenia jako "budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami" w rozumieniu art. 3 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na trwałe związanie z gruntem za pomocą betonowego fundamentu. Tego rodzaju budowlą będzie np. budowa konstrukcji oporowej spełniającej jednocześnie funkcje ogrodzenia.

W sytuacji natomiast gdy jedyną funkcją ogrodzenia jest oddzielenie działek, nie ma znaczenia jego konstrukcja, w tym wykonanie fundamentów, czy też materiały użyte do jego wykonania. Przepisy prawa budowlanego nie uzależniają bowiem uznania danego obiektu za ogrodzenie od rodzaju materiałów budowlanych użytych do jego budowy.

Jakkolwiek zatem ustawodawca przewidział w odniesieniu do niektórych rodzajów ogrodzeń, w miejsce obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obowiązek zgłoszenia ich budowy właściwemu organowi, to zakres regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozwala przyjąć, że za wyjątkiem murów przekraczających wysokość 2,20 i ogrodzeń od strony miejsc publicznych, nie dotyczy on ogrodzeń oddzielających sąsiadujące ze sobą nieruchomości. Oznacza to, że budowa opisanych powyżej ogrodzeń korzysta z wyłączenia określonego w art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, a także nie wymaga zgłoszenia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27.10.2011 r., II SA/Ke 448/11, LEX Nr 1086077).

Z tych wszystkich przyczyn prawidłowe jest stanowisko organów dotyczące konieczności umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak objęcia jej przedmiotu regulacją przepisów Prawa budowlanego.

Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.