IV SA/Gl 1089/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił przyznania J.B. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości w kwocie 200 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 oraz art.106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267).

Rozstrzygnięcie to zapadło po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Stosując się do zaleceń Kolegium organ I instancji skoncentrował się na kwestii składu rodziny wnioskodawcy i w rezultacie ustalił, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną. Wobec tego zażądano od wnioskodawcy uzupełnienia dokumentacji w zakresie sytuacji majątkowej, w tym dochodowej, jego żony. Wnioskodawca nie dokonał tych czynności w wyznaczonym terminie. Nie można było zatem ustalić rzeczywistej sytuacji rodziny wnioskodawcy. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, według którego odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Tymczasem żona wnioskodawcy nie złożyła takiego oświadczenia. Nadto wskazano na przepisy dotyczące sporządzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, który nie mógł zostać prawidłowo przeprowadzony z powodu nieuzyskania wszystkich wymaganych danych od rodziny strony.

W odwołaniu J.B. zarzucił, że nie występował o pomoc jako osoba w rodzinie, lecz jako osoba sama gospodarująca swoimi finansami. Kwestionował też domaganie się przez organ ujawnienia danych osób, które mu udzielają pomocy. Wskazywał przy tym na swoją niepełnosprawność i potrzeby.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "Kpa") uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że J.B. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, wraz z żoną otrzymał mieszkanie komunalne w K., w którym od stycznia 2013 r. razem zamieszkują, natomiast jak twierdzi strona, prowadzi on oddzielne gospodarstwo domowe. Jednocześnie ustalono, że małżonkowie od 2000 r. mają rozdzielność majątkową, istnieje między nimi ustne porozumienie dotyczące podziału opłat mieszkaniowych, z tym że, jak podaje strona, płaci połowę czynszu z pożyczek od znajomych. Ponadto żona – Z.B. - zakupuje i przygotowuje posiłki, ale żywią się oddzielnie, pomaga mężowi także m.in. w zakresie mycia, podawania posiłków i leków, prania, sprzątania. Małżonkowie zajmują osobne pokoje, mają dwie lodówki oraz dwie pralki (jedna nie jest podłączona). Strona oświadczyła, że ma dwóch synów, z którymi nie utrzymuje kontaktów i nie wyraża zgody na nawiązanie kontaktów z nimi przez MOPS. Natomiast wyrokiem Sądu z dnia [...] r. ma zasądzone od żony alimenty w wysokości 350 zł zł od maja 2013 r.

Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o prowadzeniu przez stronę odrębnego gospodarstwa domowego, przy czym argumentem przesądzającym jest przyznanie jej przez Sąd alimentów od żony. Jednakże Kolegium zaleciło przeanalizowanie jeszcze raz sytuacji strony zaznaczając, że jest ona zobowiązana do wykazania swoich źródeł finansowych, a tym samym do wskazania osób i kwot udzielanych jej pożyczek, gdyż odmowa w tym zakresie może zostać uznana za brak współpracy i skutkować odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. Dlatego zobowiązano organ I instancji do wezwania strony, by wskazała źródła i wysokość pożyczek pouczając ją o konsekwencjach nie udzielenia tych informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.B. wyraził niezadowolenie z kolejnego przekazania sprawy do pierwszej instancji administracyjnej, gdyż oczekiwał konkretnej decyzji określającej jednoznacznie, czy ma dostać zasiłek stały. Potwierdził przy tym, że jest osobą samotnie gospodarującą, mającą rozdzielność majątkową z żoną, od której otrzymuje alimenty. Dochód z alimentów jest wystarczający i nie musi już pożyczać. Natomiast z dziećmi nie chce mieć nic wspólnego i nie zgadza się na to, by urzędnicy je szukali.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, akcentując konieczność współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy wskazać, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kpa, który normuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej. Zatem prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej należało badać w odniesieniu do jej charakteru. Na mocy tej decyzji Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącemu zasiłku celowego na leki. Pomijając okoliczność, że w skardze mowa jest o zasiłku stałym, który jest objęty przedmiotem odrębnego postępowania, uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby możliwe wówczas, gdyby stan sprawy pozwalał na korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie reformatoryjne organu odwoławczego. Tymczasem, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie występuje. Należy bowiem stwierdzić, że poza problemem wspólnego gospodarowania skarżącego z żoną organ I instancji nie odniósł się stanowczo do pozostałych przesłanek, od których uzależnione jest prawo do zasiłku celowego stosownie do art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. - w skrócie u.p.s.). W myśl tego uregulowania zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast wyznacznikami przyznania tego świadczenia oraz ustalenia jego wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Ustalania w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. ), zwłaszcza zważywszy na to, że w przypadku orzekania na podstawie art. 39 u.p.s. organ działa w ramach uznania administracyjnego. Natomiast uznanie administracyjne oznacza wyposażenie organu administracji do ukształtowania w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego ograniczonej przepisami wskazującymi na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego W sprawach z zakresu pomocy społecznej, są to kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s.

Idąc dalej należy stwierdzić, że podważając ustalenie organu I instancji co do wspólnego gospodarowania Kolegium niejako musiało zastosować tryb z art. 138 § 2 Kpa. Gdyby nawet Sąd uznał pogląd Kolegium o samotnym prowadzeniu gospodarstwa domowego przez skarżącego za wadliwy, a w konsekwencji wyraził aprobatę dla negatywnego rozstrzygnięcia organu I instancji, to przeciwko uchyleniu zaskarżonej decyzji przemawiałby zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że wskazana kwestia odnosząca się w istocie do zdefiniowanych w art. 6 pkt 10 i 14 u.p.s. pojęć osoby samotnie gospodarującej i rodziny nie została przez Kolegium jednoznacznie oceniona. Zauważyć bowiem należy, że w końcowych zaleceniach Kolegium uznało jedynie argumenty I instancji za niewystarczające i nakazało ponowne przeanalizowanie sytuacji strony. Tym samym nie można uznać, że zagadnienie to jest przesądzone, zwłaszcza że zakaz reformationis in peius, w procedurze administracyjnej ujęty w art. 139 Kpa, nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Wobec tego organ I instancji nie będzie m.in. związany błędnym poglądem Kolegium, według którego zasadniczym argumentem przemawiającym za ustaleniem prowadzenia przez skarżącego odrębnego gospodarstwa domowego jest zasądzenie na jego rzecz alimentów od żony. Tymczasem na gruncie art. 27 k.r.io. normującym obowiązek alimentacyjny między małżonkami przyjmowana jest raczej reguła odwrotna, a mianowicie że obowiązek taki ustaje w wypadku separacji faktycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26.05.1999 r., sygn. akt III CKN 153/99, zbiór LEX nr 50731). Nawet uznając tę kwestię za kontrowersyjną w żadnym razie nie uzasadniona jest wskazana stanowcza wypowiedź Kolegium. Zauważyć także wypadnie, że skarżący powołuje się na niezmieniony od 2000 r. stan faktyczny, poza adresem zamieszkania, w jego relacjach z żoną. Dla dokonania ustaleń w zakresie omawianej spornej kwestii istotne może być wyjaśnienie okoliczności uzyskania przez nich lokalu w K. O ile nastąpiło to według zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K., to właściwe będzie sięgnięcie do dokumentacji związanej z zawarciem umowy najmu, gdyż owe zasady odwołują się do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w której pojęcie gospodarstwa domowego zawiera to samo kryterium wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, jak w pojęciu rodziny z ustawy o pomocy społecznej. Sposób określenia we wniosku o przyznanie lokalu składu gospodarstwa domowego niewątpliwie może istotnie wpłynąć na ocenę całego zgromadzonego materiału dowodowego.

W tym względzie skład orzekający podzielił wywody zawarte w wyrokach tut. Sądu z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. IV SA/Gl 1100/13 dotyczącej decyzji kasacyjnej Kolegium w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu na podstawie u.p.s. świadczeń z pomocy społecznej, tj. usług opiekuńczych, oraz z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. IV SA/Gl 1101/13 dotyczącej decyzji kasacyjnej Kolegium w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu na podstawie u.p.s. świadczeń z pomocy społecznej, t.j. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do wydatków na leki, wydanych w oparciu o takie same okoliczności faktyczne.

Końcowo należało podnieść jeszcze jeden aspekt sprawy. Otóż wadliwość decyzji I instancji wyraża się w tym, że organ I instancji w istocie nie wskazał wyraźnej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Powołał się bowiem w rubrum decyzji na art. 39 u.p.s., który nie upoważnia do odmowy przyznania tego świadczenia z przyczyn, które organ ten wskazał. Natomiast w motywach rozstrzygnięcia marginalnie zostały przywołane przepisy art. 107 ust. 1 i 5 tej ustawy, z których ten pierwszy nie przewiduje sankcji w postaci odmowy przyznania świadczenia (zawiera ją art. 107 ust. 4a, obowiązujący już w chwili wydawania decyzji). Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ winien więc zadbać o podanie właściwej podstawy prawnej przy zachowaniu zgodności części wstępnej decyzji z jej uzasadnieniem.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że organ administracji publicznej nie może odstąpić od wyjaśnienia przesłanek ustawowych. Powinien między innymi badać źródła finansowe utrzymania strony, a tym samym także kwestie otrzymywanych od osób trzecich pożyczek, które zasadniczo w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.p.s. stanowią dochód strony, czy też ewentualnie ustalić, czy posiada ona inne możliwości poprawy swojej sytuacji (np. możliwość pomocy przez zstępnych zobowiązanych do alimentacji). Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dopiero zatem w sytuacji gdy wnioskodawca nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych wspomóc go w tym zakresie winna instytucja pomocy społecznej dysponująca przewidzianymi na ten cel środkami publicznymi. W związku z tym chybiony jest zarzut skarżącego, że organ bez jego zgody ma w kręgu swojego zainteresowania jego dzieci.

W tym stanie rzeczy, skoro zarówno ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, jak i na konieczność wyjaśnienia sprawy w znacznym wymiarze, mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd nie dopatrzył się możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji, dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.