I SA/Sz 685/13

Uzasadnienie

E.L., reprezentowana przez radcę prawnego, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do zaniechania naruszeń - wniosła skargę na uchwałę Nr 111/26/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta Szczecin.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP poprzez ustanowienie przepisu prawa miejscowego w sposób sprzeczny z zasadą lex retro non agit oraz z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych,

- naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz.1172).

Podnosząc takie zarzuty Skarżąca wniosła o:

1) uwzględnienie skargi i zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 3 ust. 1 i ust. 2 tej uchwały,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 11 z dnia 2 lutego 2011 r. pod pozycją nr 181. Mając na uwadze brzmienie przepisu § 5 tej uchwały, zgodnie z którym wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, weszła ona w życie w dniu 17 lutego 2012 r.

W § 3 ust. 1 uchwały ustalono jednak, że: "Dotacje na rok 2011 będą udzielane według trybu i na zasadach określonych w niniejszej uchwale", zatem zaskarżoną uchwałą skarżony organ nałożył na jej adresatów obowiązek stosowania przepisów, które weszły w życie 17 lutego 2011 r. do zdarzeń zaistniałych od dnia 1 stycznia 2011 r., tj. przed wejściem w życie tychże przepisów.

Dla uzasadnienia interesu prawnego Skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w skardze wskazano, że w 2010 oraz na początku 2011 r. Skarżąca była organem prowadzącym niepublicznej P. P.-P. A. w S. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o systemie oświaty oraz przepisami prawa miejscowego, niepubliczne placówki oświatowe otrzymują dotacje na prowadzenie działalności od Gminy, na terenie której prowadzona jest placówka. W myśl uchwały nr XX1V/476/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 26 lipca 2004 r., zmienionej uchwałą nr XLII/783/05 Rady Miasta Szczecina z dnia 18 lipca 2005 r., udzielanie i rozliczanie dotacji dla niepublicznych P.. P..-pedagogicznych odbywało się w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do P... Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały nr XX1V/476/04 z dnia 26 lipca 2004 r., dotacji udziela się na każdego ucznia, pod warunkiem, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole, szkołę lub placówkę złoży wniosek o udzielenie dotacji i poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji w formie pisemnej.

Skarżąca spełniała wszelkie przesłanki do udzielenia dotacji prowadzonemu przez nią podmiotowi według przepisów poprzednio obowiązującej uchwały, natomiast wprowadzając nowe przepisy - całkowicie zmieniające zasady udzielania dotacji w czasie trwania roku, na który dotacja jest udzielana (w tym wyszczególnienie form pomocy i warunków jej dotowania zgodnie z załącznikami nr 2a i nr 3a do uchwały Nr III/26/10) Rada Miasta Szczecin w sposób rażący naruszyła zasadę lex retro non agit, nakazując stosowanie przepisów uchwały z dnia 28 grudnia 2010 r. z mocą wsteczną przed dniem jej wejścia w życie, czym bezspornie pogorszyła sytuację prawną Skarżącej. Przez zastosowanie przepisów nowej uchwały wysokość dotacji, na jaką mogła liczyć Skarżąca zmalała odpowiednio:

- w miesiącu styczniu 2011 r. z kwoty [...] zł wynikającej z liczby [...] uczniów, do kwoty [....] zł wynikającej z [...] wykonanych usług,

- w miesiącu lutym 2011 r. z kwoty [...] zł wynikającej z liczby [...] uczniów, do kwoty [...] zł wynikającej z [...] wykonanych w tym miesiącu usług.

Skarżąca od początku kwestionowała prawidłowość zastosowania przepisów skarżonej uchwały do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem jej wejścia w życie, jednak Prezydent Miasta Szczecin dnia 2 kwietnia 2013 r. wydał decyzję, w której orzekł, że p. p.-p. A. pobrała dotację w nadmiernej wysokości w 2011 roku. Dotację pobraną w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie [...] zł, organ nakazał zwrócić w terminie 15 dni. Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego zależeć będzie w części również od rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie.

Nie ulega zatem wątpliwości, że nałożony zaskarżoną uchwałą obowiązek jej stosowania do zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie znacząco wpłynął na sferę uprawnień i obowiązków Skarżącej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP Skarżąca wskazała, że całkowicie bezspornym w nauce prawa, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jest zawarcie w tym przepisie zasady niedziałania prawa wstecz – wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego. W wyroku z 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07 Trybunał wskazał, że: "istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy.

Granice ingerowania w zasadę nieretroakcji wyznacza przede wszystkim przestrzeganie zasady ochrony praw nabytych i zasady zaufania do państwa i prawa, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 maja 2001 r. sygn. akt: K 19/00.

Powołując się na poglądy wyrażane w nauce prawa i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Skarżąca wskazała, że zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia przepisów prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, może stanowić zagrożenie w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela czy innych podmiotów do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2007 r., P 43/07, i z 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Zasadę tę należy rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, ale także jako zakaz stanowienia międzyczasowych (intertemporalnych) reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowoustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych.

Ponadto Skarżąca przytoczyła wskazane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt: P 66/07, niezbędne przesłanki, które pozwalają wyjątkowo uznać przepisy działające wstecz za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W razie niespełnienia takich przesłanek istnieje kategoryczny zakaz stanowienia norm prawnych z mocą wsteczną, w szczególności w odniesieniu do przepisów mających rangę niższą od ustawowej i w przypadku, gdy normy te pogarszają sytuację adresatów tych norm.

Odnosząc takie uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Skarżąca podkreśliła, że zaskarżoną uchwałą organ nałożył na jej adresatów obowiązek stosowania przepisów, które weszły w życie 17 lutego 2011 r., do zdarzeń zaistniałych od dnia 1 stycznia 2011 r., tj. przed wejściem w życie tych przepisów.; Organ administracji nie może jednak przenosić ryzyka związanego z zastosowaniem norm wstecz na adresatów norm, których uprawnienia w przypadku zastosowania przepisów do zdarzeń sprzed wejścia norm prawnych w życie byłyby znacznie szersze.

W ocenie Skarżącej, zaskarżone przepisy uchwały Rady Miasta Szczecin były sprzeczne z prawem, wobec czego dotknięte są sankcją nieważności w zaskarżonym zakresie.

Wprowadzone z mocą wsteczną zasady udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych spowodowały, że Skarżąca - po fakcie, a więc już w czasie, gdy zaplanowała i przeprowadziła zajęcia P.. za miesiące styczeń i połowę lutego 2011 roku – została zobowiązana do rozliczania dotacji według ilości przeprowadzonych usług, co w konsekwencji przełożyło się na zmniejszenie wysokości należnej Skarżącej dotacji o [...] zł w styczniu 2011 r. i o kwotę [..] zł w lutym 2011 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w przypadku zastosowania przepisów uchwały z dnia 28 grudnia 2010 r. do zdarzeń zaistniałych przed dniem 17 lutego 2011 r. sytuacja Skarżące ulega znacznemu pogorszeniu w zakresie przysługujących jej uprawnień. Ponadto, ta całkowita zmiana zasad udzielania i rozliczania dotacji weszła w życie z zachowaniem 14 dniowego vacatio legis w czasie roku, kiedy prowadzone były zajęcia przez niepubliczne placówki oświatowe, co całkowicie uniemożliwiło ich organom radzącym rzetelne przystosowanie się do wprowadzonych zmian w rozsądnym terminie.

Zdaniem Skarżącej, we wskazanym w skardze zakresie należy więc stwierdzić sprzeczność przepisu zaskarżonej uchwały z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym w szczególności z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady lex retro non agit w niedopuszczalnym w polskim porządku prawnym zakresie.

W ocenie Skarżącej, zaskarżona uchwała rażąco narusza też art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ze względu na sprzeczność części skarżonej uchwały z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz brak ważnego interesu państwa w nadawaniu przedmiotowym przepisom mocy wstecznej.

Skarżąca wskazała dodatkowo, że wprawdzie skarżona uchwała utraciła moc w dniu 24 stycznia 2013 r. w związku z treścią § 4 uchwały Nr XXIV/718/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 listopada 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Zach. z 2013 r. poz. 118), jednakże skutki zastosowania i aktualnego stosowania jej § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2 nadal wywierają wpływ na sytuację Skarżącej, w postaci prowadzenia postępowań administracyjnych w celu uzyskania zwrotu dotacji. Wadliwa uchwała (niezgodna z prawem) bezpośrednio narusza więc interes prawny Skarżącej. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - brak aktualnego obowiązywania uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności w części lub całości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecin reprezentujący Radę Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko osoba, która wykaże naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego. O tym, czy istnieje interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Brak natomiast takiej ochrony w przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał organu samorządu terytorialnego.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, organ stwierdził, że skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną.

Wskazanie przez Skarżącą okoliczności, że w następstwie zastosowania przepisów nowej uchwały Nr 111/26/10 Rady Miasta Szczecin wysokość dotacji, na jaką mogła ona liczyć zmalała – zdaniem organu - nie stanowi podstawy do przyjęcia, że Skarżąca ma interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Podstawy takiej nie stanowi także sam przepis skarżonej uchwały, nakazujący udzielanie dotacji na rok 2011 według trybu i zasad wprowadzonych tą uchwałą.

Skarżąca w żaden sposób nie została pozbawiona prawa do dotacji, bo żadne przepisy prawa materialnego nie gwarantują i nie gwarantowały jej prawa do przyznania dotacji. Podjęcie w tym zakresie uchwały Rady Miasta Szczecin, zważywszy na treść art. 90 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), było wyrazem realizacji uprawnienia organu do przyznania dotacji placówkom niepublicznym, o których mowa w art. 2 pkt. 3, 4, 10 u.s.o., a nie jego obowiązkiem, jak ma to miejsce np. w odniesieniu do szkół wskazanych w art. 90 ust. 1 u.s.o.

Organ podkreślił, że żaden podmiot występujący o dotacje nie ma zagwarantowanej przepisami prawa niezmienności zasad określających tryb udzielania i rozliczania dotacji. Uprawnienie do stanowienia tych zasad jest wyłączną kompetencją organu samorządu terytorialnego dokonywaną w oparciu o ustawowe upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Na marginesie organ zauważył, że zasady udzielania dotacji w 2011 r. były Skarżącej wiadome jeszcze przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Skarżąca uczestniczyła bowiem w konsultacjach, których przedmiotem były nowe zasady udzielania dotacji określające jej wysokość w zależności od zrealizowanych usług dla dzieci i młodzieży.

Zdaniem organu, Skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego statuującego jej interes prawny, dlatego organ podniósł zarzut niewykazania przez Skarżącą interesu prawnego, a co a za tym idzie zarzut braku legitymacji skargowej.

Ponadto, w ocenie organu, chybione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z przepisu art. 5 tej ustawy w sposób wyraźny wynika bowiem, że wprowadzenie przepisu z mocą wsteczną jest dopuszczalne, o ile nie zostaną naruszone zasady demokratycznego państwa prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się z kolei, że "wprowadzenie przepisu z mocą wsteczną samo w sobie nie jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, skoro art. 88 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, a ww. art. 5 znajduje się właśnie w ustawie. Również Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach podkreślał, że zakaz retroaktywnego działania prawa nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić.

Zdaniem organu, zaskarżone postanowienia § 3 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którymi dotacje na rok 2011 będą udzielane według trybu i na zasadach określonych w niniejszej uchwale, nie nastąpiło z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego wymagającej poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa i prawa. Właśnie w celu urzeczywistnienia zasady zaufania i zasady lojalności państwa wobec adresata określonej normy prawnej, jednostki oświatowe, w tym Skarżąca, na etapie przygotowywania projektu skarżonej uchwały były informowane o kierunkach zmian w zasadach udzielania dotacji i czynnie w prowadzonych w tym przedmiocie konsultacjach uczestniczyły.

Nie było więc przeszkód, by Skarżąca znając postanowienia projektowanej uchwały mogła w taki sposób ułożyć swoje sprawy, by przewidzieć skutki prawne podejmowanych przez siebie decyzji w przyszłości. Nie może więc zasługiwać na uwzględnienie twierdzenie Skarżącej, że wprowadzone uchwałą zasady udzielania i rozliczenia dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych spowodowały, że Skarżąca "po fakcie, a więc już w czasie gdy zaplanowała i przeprowadziła zajęcia P.. za miesiąc styczeń i połowę lutego 2011 r." dowiedziała się o zasadach rozliczenia dotacji już nie według ilości uczniów, a według ilości przeprowadzonych usług.

Organ wskazał też, że zgodnie z § 11 ust. 2 i 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały przekazywana w każdym miesiącu dotacja ma charakter zaliczkowy, a jej wstępne rozliczenie następuje w kolejnym miesiącu w oparciu o faktyczną liczbę usług zawartą w miesięcznej informacji. Zgodnie z § 3 ust. 2 tej uchwały ponowne złożenie wniosków o przyznanie dotacji na 2011 rok dotyczyło obligatoryjnie wszystkich dotowanych jednostek oświatowych i miało na celu przedłożenie wniosków według wzorów określonych w nowej uchwale.

Ponadto organ zauważył, że zaskarżona uchwała badana była przez Regionalną Izbę Obrachunkową w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ ten nie stwierdził w zaskarżonym zakresie nieważności uchwały. Tym samym więc, uchwała "weszła" do porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Zaskarżenie uchwały rady gminy w trybie określonym w ww. przepisie wymaga jednak wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, że interes prawny skarżącego powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż te przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092).

Interes powinien też być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji.

Omawiane naruszenie interesu prawnego musi też być bezprawne, tj. dokonane z naruszeniem prawa.

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Stwierdzić należy, że warunek ten został przez Skarżącą spełniony.

Odnosząc się do kwestii istnienia wskazywanego w ustawie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej, które miałyby być naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Szczecin, stwierdzić należy, że ta przesłanka wniesienia skargi do sądu również została spełniona. Nie jest bowiem kwestionowane przez organ, że w 2010 r. i na początku 2011 r. Skarżąca była organem prowadzącym niepublicznej P. P.-P. A. w S., a więc podmiotu o jakim mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3b tej ustawy: "Szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu". Stosownie do ust. 4 tego artykułu: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.".

Nie jest też kwestionowane przez organ, że Skarżąca spełniała przesłanki do przyznania dotacji na podstawie uchwały nr XX1V/476/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 26 lipca 2004 r., zmienionej uchwałą nr XLII/783/05 Rady Miasta Szczecina z dnia 18 lipca 2005 r. W myśl tych uchwał, udzielanie i rozliczanie dotacji dla niepublicznych p. p. – p. odbywało się w oparciu o liczbę uczniów uczęszczających do P... Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały nr XX1V/476/04 z dnia 26 lipca 2004 r., dotacji udziela się na każdego ucznia, pod warunkiem, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole, szkołę lub placówkę złoży wniosek o udzielenie dotacji i poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji w formie pisemnej.

Skarżąca w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały spełniała przesłanki do udzielenia dotacji prowadzonemu przez nią podmiotowi według przepisów ww. uchwał, i na ich podstawie otrzymywała w styczniu i lutym 2011 r. dotacje – których zwrotu, jako nadpłaconych, żąda od niej organ w innym postępowaniu.

Skoro nowa (zaskarżona) uchwała z 28 grudnia 2010 r. istotnie zmieniła zasady udzielania dotacji i - jak wykazała Skarżąca, a potwierdził to organ, żądając zwrotu nadpłaty dotacji za okres sprzed wejścia w życie tej uchwały – zatem niewątpliwie naruszone zostało istniejące uprawnienie Skarżącej wynikające z dotychczas obowiązującego prawa miejscowego. Skarżąca miała więc legitymację do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do kwestii bezprawności naruszenia uprawnienia Skarżącej, należy wskazać, że art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie wywiedziono wiele zasad istotnych także w procesie stanowienia prawa. W szczególności w przepisie tym mają umocowanie takie zasady jak: zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasada ochrony praw nabytych (poszanowania interesów w toku). Zasady te odnoszą się także do prawa miejscowego, stanowionego przez organy samorządu terytorialnego.

Zasada niedziałania prawa wstecz oznacza, że stanowione prawo powinno działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie, zatem następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy.

Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwględnego. Można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym w skardze wyroku z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt: P 66/07, przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli spełniają szereg przesłanek, m.in.:

- nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

- mają one rangę ustawową;

- ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroakływnością równoważą jej negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy);

- problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

W przypadku zaś niespełnienia wskazanych wyżej przesłanek stwierdzić należy, że istnieje zakaz stanowienia norm prawnych z mocą wsteczną, w szczególności w odniesieniu do przepisów mających rangę niższą od ustawowej i w przypadku, gdy normy te pogarszają sytuację adresatów tych norm.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień, których brzmienie naruszałoby zasadę lex retro non agit. Oznacza to, że organ stanowiący nie nadawał tym postanowieniom działania wstecznego, a zatem nie było uzasadnionych, obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, aby te postanowienia miały działać wstecz.

Taki wsteczny skutek działania postanowień § 3 wynika nie z ich brzmienia, lecz spowodowany został zbyt późnym (28 grudnia 2010 r.) uchwaleniem uchwały, która regulować miała kwestie przyznawania dotacji oświatowych w roku 2011. Brzmienie § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przy uwzględnieniu daty wejścia uchwały w życie (17 lutego 2011 r.) oznacza właśnie, że uchwała miałaby mieć zastosowanie do zdarzeń sprzed tej daty, a zatem adresaci uchwały obowiązani byliby do wstecznego stosowania przepisów nowej uchwały do sytuacji już zaistniałych od dnia 1 stycznia 2011 r. Oznacza to zarazem, że w sytuacji – jak w przypadku Skarżącej – gdy nowe przepisy pogorszyły sytuację prawną (finansową) w stosunku do zasad dotychczasowych, nastąpiło nieuzasadnione szczególnymi względami naruszenie zasady lex retro non agit, a więc także naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

Wprawdzie zauważyć należy, że organ konsultował treść proponowanych zmian z podmiotami zainteresowanymi, a zatem uchwalenie nowej uchwały nie zaskoczyło zainteresowanych, jednak sposób (termin) jej uchwalenia i wejście w życie w trakcie roku do którego się odnosiła, skutkował naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz.

Wypada przy tym też zauważyć, że również organ do zdarzeń sprzed wejścia w życie zaskarżonej uchwały stosował postanowienia dotychczasowej (z 2004 r.) uchwały, wypłacając dotacje za styczeń i luty wg dotychczasowych zasad. Mogło to upewniać zainteresowanych o prawidłowości takiego postępowania i obowiązywaniu uchwały z 2004 r. także w roku 2011 – do czasu jej uchylenia. Zgodnie z § 4 w zw. z § 5 zaskarżonej uchwały, dotychczasowa uchwała utraciła moc z dniem wejścia w życie nowej uchwały (co nastąpiło 17 lutego 2011 r.). Zatem do tej daty jej postanowienia były wiążące dla organu i dla jej adresatów.

Z podanych wyżej względów Sąd uwzględniając częściowo skargę stwierdził nieważność ust. 2 § 3 zaskarżonej uchwały, mającego brzmienie: "Dotacje na rok 2011 będą udzielane wg trybu i na zasadach określonych w niniejszej uchwale.".

Sąd nie uwzględnił natomiast żądania stwierdzenia nieważności ust. 2 tego paragrafu o treści: "Organy prowadzące niepubliczne: przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki oświatowe które złożyły wnioski o przyznanie dotacji na rok 2011 obowiązane są w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie uchwały do ponownego złożenia wniosku o przyznanie dotacji wg wzoru określonego w niniejszej uchwale.". Sąd uznał bowiem, że wobec wejścia w życie z dniem 17 lutego 2011 r. zaskarżonej uchwały, która wprowadziła nowe zasady udzielania dotacji dla placówek oświatowych, niezbędne jest pozostawienie przepisu nakazującego ponowne składanie (nowych) wniosków wg nowych zasad.

Wejście w życie tej uchwały w trakcie roku na który są przyznawane dotacje nie naruszyło jednak zasady poszanowania praw nabytych (interesów w toku), właśnie z powodu wcześniejszego powiadamiania zainteresowanych podmiotów o zamierzonych zmianach. Zatem od wejścia w życie nowej uchwały obowiązuje też § 3 ust. 2 uchwały nakazujący składanie nowych wniosków i dlatego nie mógł on być wyeliminowany przez stwierdzenie jego nieważności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz.1172), Sąd zarzutu tego nie podzielił. Wskazać należy, że art. 4 tej ustawy posiada brzmienie: "1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym." – ust. 3 dotyczący przepisów porządkowych, pominięto.

W myśl art. 5 tej ustawy: "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.".

Jak wynika z § 5 zaskarżonej uchwały, weszła ona w życie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego", a więc zachowany został wymóg z ust. 1 art. 4 omawianej ustawy, organ nie korzystał więc z uprawnienia przewidzianego w ust. 2 tego artykułu. Jak natomiast wskazano powyżej, retroaktywne działanie § 3 zaskarżonej uchwały nie wynika z treści uchwały nadanej przez organy, lecz z późnego (w stosunku do zamierzonego okresu obowiązywania tej uchwały) jej uchwalenia. Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz zostało już powyżej omówione.

Sąd podzielił natomiast wyrażone w skardze stanowisko, że zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądów administracyjnych (i Trybunału Konstytucyjnego) – utrata mocy zaskarżonego aktu przed datą wyrokowania przez sąd nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności takiego aktu w części lub całości, jeżeli na podstawie takiego aktu mogą być wydawane rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach – co ma miejsce w odniesieniu do Skarżącej.

Na marginesie Sąd zauważa, że w pkt. 1 sentencji wyroku wskutek oczywistej omyłki pisarskiej użyto określenia "punktu" zamiast określenia "ustępu" dla oznaczenia jednostki redakcyjnej zaskarżonej uchwały – § 3 zaskarżonej uchwały nie zawiera bowiem punktów, lecz jedynie dwa ustępy. Omyłkę tę Sąd sprostował postanowieniem z dnia 16 grudnia 2013 r.

Mając wszystko powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie, tj. żądania stwierdzenia nieważności ust. 2 w § 3 zaskarżonej uchwały, Sąd – z wyżej podanych powodów – skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.