I SA/Wa 1911/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Gminę M. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. C. i A. C.

Minister rozpatrując odwołanie przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872) i stwierdził, ze nieruchomość położona w M. oznaczona jako działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własność A. C. i T. C.. Zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2009r. powyższa działka uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Organ II instancji ustalił, że ulica S. w M. na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Woj. [...]nr [..], poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z dniem 1 stycznia 1999r. droga ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna, stała się drogą gminną. Minister ustalił również, że z mapy zasadniczej nr [...] znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż część działki nr [...] (znajdująca się poza ogrodzeniem) była w dniu 30 kwietnia 1997r. zajęta pod ulicę [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Zastępcy Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października 2010r. działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998r. była zajęta pod drogę publiczną-ulicę [...]. Organ II instancji podniósł ponadto, że w oświadczeniu L. J. właściciela nieruchomości sąsiedniej zostało wskazane, że w 1980r. wykonał on ogrodzenie nieruchomości Państwa C. zgodnie ze wskazaniami właściciela w przebiegu obecnych granic działki nr [...]. Po realizacji budowy ogrodzenia teren obecnej działki nr [...] był terenem ogólnodostępnym stanowiącym część ulicy [...], użytkowanej przede wszystkim jako ciąg pieszy i rowerowy. Powyższe dokumenty w ocenie Ministra stanowią dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. Organ odwoławczy wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowana całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organ podniósł, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998r. bądź sposób korzystania z niej, a w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę publiczną odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister podniósł, ze kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa, która w jego ocenie została również spełniona, ponieważ jak wynika z akt sprawy nad gruntami zajętymi pod ulicę [...] w dniu 31 grudnia 1998r. sprawowane było władztwo publicznoprawne polegające m.in. na jej równaniu, co potwierdza oświadczenie pracownika Zakładu Usług Komunalnych z dnia 9 maja 2011r. Również z informacji opisowej z wykonania budżetu za 1996r. wynika, ze została wykonana modernizacja oświetlenia i zasilania energetycznego na ul. [...]. Organ wskazał przy tym, że wykonywanie pewnych czynności przez właścicieli na nieruchomości nie wyłącza możliwości władania również przed podmiot publiczny i działania takie mogły mieć miejsce nawet wbrew woli właściciela. W ocenie Ministra również fakt opłacania podatków od nieruchomości przez właścicieli nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie Ministra nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. C. i A. C. zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo ze w niniejszej sprawie brak było przesłanek do jego zastosowania;

2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 68 k.p.a. w zw. z art. 78 par. 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony;

b) art. 78 par. 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentów załączonych lub powołanych w pismach z dnia 10 marca 2011r. oraz 9 czerwca 2011r., w tym decyzji wymiarowych dotyczących ustalenia podatku od nieruchomości za lata 2001-2011 wraz z dowodami wpłaty, dokumentacji fotograficznej, pism skarżących z dnia 2 grudnia 2010r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2010r., pisma Burmistrza Gminy M. z [...] listopada 2008r. oraz uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z [...] stycznia 1998r.;

c) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w odwołaniu;

d) art. 89 k.p.a. polegające na jego błędnym niezastosowaniu i niewyznaczeniu rozprawy administracyjnej;

e) art. 77 par. 1 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego;

f) art. 7 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

g) art. 107 par. 3 k.p.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

h) art. 11 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez organ przesłanek decyzji;

i) art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu decyzji organu I instancji;

j) art. 12 par. 1 k.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka była już przedmiotem nieuprawnionego jej wywłaszczenia na rzecz Gminy M. w latach 2008-2010 poprzez wydanie decyzji podziałowej , w której zawarto postanowienie , że m.in. działka nr [...] przechodzi z mocy prawa na własność gminy. W tej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2010r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy M. z [...] maja 2009r. W okresie pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2009r. a jej sprostowaniem [...] lipca 2010r. Gmina M. rozpoczęła na przedmiotowej działce roboty budowlane w związku z przebudową ul. [...], które zostały zaniechane po wydaniu przez SKO decyzji w trybie nadzorczymi. Wówczas Gmina dokonała demontażu chodnika oraz asfaltu. Powyższe okoliczności zdaniem skarżących jednoznacznie wskazują, że w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną, a Gmina M. nie sprawowała nad nią władztwa. Skarżący podnieśli, że na przedmiotowej działce w ww dacie nie było jakichkolwiek obiektów budowlanych lub urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą i zarządzaniem drogą, brak było jakichkolwiek elementów infrastruktury lub pasa drogowego, wobec których czynności zarządu mogłaby wykonywać Gmina. Ponadto skarżący podnieśli, ze ustalając wysokość zobowiązania skarżących tytułem podatku od nieruchomości Gmina uwzględniała powierzchnię przedmiotowej działki do 2009r. Podkreślono także, że przedmiotowa działka stanowiła jedynie rezerwę terenu pod docelowe uregulowanie techniczne ul. [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998r przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka nr [...] o pow.[...] ha w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła własność T. C. i A. C.. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości nie był ani Skarbu Państwa ani też jednostka samorządu terytorialnego.

Badając kwestię zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę w pierwszej kolejności wskazać należy, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku.

Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...].

Zaznaczyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż działka w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment drogi ul.[...] w M. Fakt ten wynika z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, która zaliczyła ul. [...] w M. do kategorii dróg gminnych.

Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, przede wszystkim z mapy zasadniczej nr [...] wynika, iż na dzień [...] kwietnia 1997r. część działki nr [...] znajdowała się w granicach drogi – ul. [...](poza ogrodzeniem).

Ponadto zgodnie z zaświadczeniem zastępcy Burmistrza Gminy M. z dnia 8 października 2010r. działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998r. wchodziła w skład publicznych dróg gminnych i była we władaniu Gminy M. Powyższe fakty potwierdzono również w oświadczeniu L. J. - właściciela nieruchomości sąsiedniej, który w 1980r. wykonał ogrodzenie nieruchomości skarżących zgodnie ze wskazaniami właściciela w przebiegu obecnych granic działki nr [...]. L. J. stwierdził, że po realizacji ogrodzenia teren obecnej działki nr [...] był terenem ogólnodostępnym, stanowiącym część ul. [...] użytkowanym przede wszystkim jako ciąg pieszy i rowerowy.

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania.

Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew jego woli.

Przy czym co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie, fakt sprawowania przez Gminę władztwa nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie pracownika Zakładu Usług Komunalnych z dnia 9 maja 2011r. Z. C., z którego wynika, ze przed 31 grudnia 1998r. Zakład Usług Komunalnych dokonywał równania drogi na zlecenie Gminy M. na całej długości ul. [...] Ponadto z informacji opisowej z wykonania budżetu za 1996r. wynika, że na ul. [...] wykonano modernizację oświetlenia i zasilania energetycznego.

Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogą publiczną – gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na terenie której jest położona – w tym wypadku Gminy M. w trybie określonym w art. 73 ust. 1 ww. ustawy.

Powyższe oznacza, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej, a zarzuty skargi należy uznać za całkowicie chybione.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że opłacanie przez skarżących podatków od przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Należy bowiem stwierdzić, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nastąpiło z mocy samego prawa. Dopóty jednak nie nastąpi stwierdzenie tego stanu w drodze stosownej decyzji Wojewody nie jest możliwe wprowadzenie zmiany właściciela ani w ewidencji gruntów ani w księgach wieczystych, a przecież dane tam zawarte stanowią podstawę do ustalenia podatku od nieruchomości przez stosowny organ podatkowy.

Rację należy również przyznać organowi II instancji, że skoro zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wydanie w sprawie rozstrzygnięcia zbędne jest przeprowadzanie rozprawy administracyjnej, a w niniejszej sprawie zebrany materiał niewątpliwie zdaniem Sądu pozwalał na dokonanie przez organy orzekające oceny czy zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.

Powyższe dotyczy również zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, który jak wynika z treści art. 86 k.p.a. może być przeprowadzony w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja jak wskazano wyżej w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Również zarzut dotyczący przewlekłości postępowania należy uznać za niezasadny, ponieważ jak słusznie zauważył Minister strona w przypadku przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego ma możliwość skorzystania z uprawnień jakie jej daje w tej kwestii kodeks postępowania administracyjnego, nie może to być jednak skuteczny zarzut odnoszący się do decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę.

Dodać należy, że co prawda art. 73 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Państwa lub własność jednostek samorządy terytorialnego, wydając decyzję o nabyciu prawa własności, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że jeśli taka decyzja o podziale nieruchomości została wydana (jak w niniejszej sprawie) istnieją przeszkody do wydania decyzji o nabyciu nieruchomości zajętej pod drogę w trybie powołanej ustawy. Wówczas nie ma jedynie konieczności określenia granic nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Granice te bowiem określa dokonany podział nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.